高检“行贿黑名单”欲破工程黑金

　　本报记者　牛晓波　蒋明倬　田毅 　北京报道

　　最高人民检察院、建设部、交通部、水利部四家公章盖在一起的时候并不多。4月15日，四部门联手推出了名为《关于在工程建设领域开展行贿犯罪档案查询试点工作的通知》。明确指出“为适应深入开展反腐败斗争的需要，加大从源头上预防和治理工程建设中的职务犯罪的力度”。

　　“这项工作主要还是为了遏止甚嚣尘上的工程建设过程中的腐败现象，推进党风廉政建设和预防职务犯罪。行贿的不敢行贿，想受贿的也就没门了。”建设部一位官员向本报记者如此表示。

　　行贿“黑名单”

　　按《通知》规定，自4月15日起，在江苏、浙江、四川、重庆和广西五地境内的建筑商，一旦被法院认定行贿犯罪成立，将被列入专门档案的“黑名单”，限制或禁止其承揽工程项目。

　　《通知》中所列工程建设领域行贿犯罪的内容，是指在工程建设项目立项、勘察、设计、招投标、施工、监理、资金拨付、材料物资设备采购、竣工验收等过程或环节中发生的单位或个人行贿犯罪。

　　限于曾经一些地方没有统一录入标准，这次文件规定查询系统录入的行贿犯罪案件，只限于法院依法作出生效判决、裁定，认定构成犯罪的行贿案件。

　　“对于单位行贿犯罪的，档案录入内容应包括单位名称、住所、单位性质、法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员。犯罪基本事实、案件处理结果、档案保存年限；对于个人行贿犯罪的，档案录入内容应包括个人姓名、年龄、性别、文化程度、身份证号、住所、所在单位、职业或职务、犯罪基本事实、案件处理结果、档案保存年限。”最高检一位人士向记者介绍了“黑名单”录入的主要内容。

　　这项措施的始作俑者是浙江省宁波市北仑区检察院。早在2002年，该院就推出了建筑行业行贿人资料库，并向全区工程招标业主单位提供查询。按规定，被列入“黑名单”的人包括：因行贿罪被法院判刑的；虽未判刑，但行贿数额巨大；检察机关已掌握其行贿事实，但本人未主动交待，或拒不承认的。

　　作为具体牵头单位，最高检一位人士表示，“这项工作刚刚起步，现在还很难预料实际执行的效果，不排除可能会有一些预想之外的情况。”“但经过一段时间的试点和总结，这个办法将很快向全国推广。”

　　记者注意到此次试点的截至日期是今年的8月底，也就是说整个试点工作从启动到结束只有四个多月。

　　共有五个省份被选作试点。建设部纪检监察局党风室靳世文处长表示，在选择试点省市时首先考虑了当地的相关工作基础、包括软硬件条件，其次就是这几个省市的再建工程建设量大多处于全国前列。

　　中纪委驻建设部纪检组一专员告诉记者，参与这项试点的几个部门之间，对通知的具体执行还存在一些争议，本月会召开专门会议就某些细节进行商讨和协调，并可能会出台一个具体实施办法。

　　“我们当然理解反腐败的初衷，但问题是这一板子下去，挨打的是行贿的，但打人的却是盯着受贿的。受贿者如何处理呢？谁赋予检察院这样的权力呢？而具体限制行业进入的标准又是谁来定，其中不同地区怎么协调呢？”一位律师直言评价这份出自一院三部的通知。

　　来自制定机关和建设工程企业的看法都认为，这份通知真正想要打击的对象其实还是工程建设主管机关内部的腐败犯罪。

　　与水利部、交通部一样，建设部参与这份通知起草的也是中纪委驻部纪检组，而不是市场管理业务部门。记者就此事采访建设部建筑市场管理司时，工作人员均表示不清楚具体内容，只是知道这项工作由纪检监察部门负责。这也就可以理解，为什么在最高检察院是由职务犯罪预防厅负责这项工作的具体操作了。

　　台州：10%到1.1%的发案率

　　“1998年我们工程领域的发案律是10%，太可怕了！而2003年已经降到了1.1%。”浙江台州市黄岩区纪委书记李友星在接受本报记者采访时表示。

　　自1999年始，这个地区也如很多沿海地方一样进入城市工程高建设期，黄岩区滨江世纪工程近10个亿的投资让人无法轻松。

　　2003年8-10月，连续五起共涉及工程预算额3500多万的非法串标、拢标和转包案件让黄岩区纪委的人士震惊。

　　在调查后，区纪委根据有关规定没收了10家企业30万元的招标保证金，暂扣了5家企业20万元的投标保证金，对4家企业各罚款4万元，并通报全市，暂停有关企业8个月的招标资格。此后，各项制度加紧出台。

　　实行纪委派驻工程项目纪检监察员制度被认为是一系列制度中颇有新意的。“在工程单位里就有我们的纪检人员，就是让大部分想出轨但不一定动手的人有所顾忌。”黄岩区纪委规定，凡是国家或集体投资总额1000万元以上的建设工程，均派驻监察员，5000万元以上的重点工程由区纪委选派，其他工程由各乡镇纪检监察组织选派。

　　黄岩区纪委一位具体负责此项工作的科长对记者介绍说，该区从31个单位选调了16位政治素质好、业务能力强的兼职纪检监察员，向16个重点工程派驻。

　　不过在采访过程中也有不少人士对此持谨慎态度。该区建设部门一位官员说，“派驻监察员当然有威慑作用，但很有限。一是监察员多为兼职，二是他们的接触面往往并不宽，而对工程腐败案的揭露多有滞后性。”

　　“十大禁令”和廉正保证金是黄岩区综合治理工程领域腐败的另外两大武器。“十大禁令”意在规范工程工作人员行为和相关业务往来。

　　对承包方和建设单位，黄岩区纪委运用了双重廉正保证金制。“为了监督承包方，纪委规定全区范围内凡国家和集体投资在30万元以上的工程项目都须实行廉正保证金制度。在签订《廉正合同》时，承包方自愿向业主方缴纳工程中标价的1.5%作为廉正保证金，缴入‘黄岩区建设工程廉正保证金专户’。”一位工程承包商告诉记者。

　　据记者了解，自该制度2003年9月实行以来，该专户中已有了300多万元保证金。另外，纪委要求开发区管委会、滨江世纪工程指挥部等部门的干部职工根据职位不同，分别扣除工资的25%、20%、10%作为廉正保证金。

　　“工程是可能有问题，但大头肯定不在工程本身。之前的土地、规划才是最应该治理和监督的。”那位承包商对记者说。

　　利益黑洞

　　近年来，建设领域内的反腐败的力度不断加大。据统计，1995年全国建设领域的违法违纪案件为4700件，2001年则分别为1423件，违法违纪案件下降了70%左右。

　　尽管如此，去年中纪委研究室进行的一项调查显示，38.54%的受访者认为建设工程领域的腐败问题最为严重。去年10月全国人大常委会建筑法执法检查组的另外一项调查仍表明建筑工程领域腐败问题的严重性，调查结果表明“近年来查处的行贿受贿案件中，发生在建筑业领域的占三分之一以上。”

　　据中央纪委监察部驻建设部纪检组、监察局的有关人士向记者介绍，在建筑工程领域腐败案件主要集中在建设用地审批、工程发包、招投标和工程结算等几个环节。

　　在建设工程用地审批环节出现的主要问题是违反规划用地、未批先用、边报边用、越权批地、擅自下放土地审批权。

　　“这个环节其实最根本，很多企业把大量的精力和金钱都投在拿到项目和土地上，行贿的成本造成了后面一些环节里资金的不足，不规范的行为接连而至”，一位业内人士告诉记者。在工程发包和招投标阶段案件的特点发生了变化，1996年前，各地的工程项目招投标率都在40%～60%间波动。目前，全国公开招标率均达90%以上。

　　这里面的主要问题是不搞招投标转向虚假招投标、规避招标，围标、串标、泄露标底，团伙作案大量出现。

　　据有关人士介绍，即使是定标以后不规范的行为也普遍存在，大致分为四种：一是如果“意向”的投标单位未中标时，在办理中标手续及签订合同中设置障碍，排斥中标人或擅自改变中标结果，甚至要求废标；二是向中标单位提出不合理条件，在施工合同之外签订“阴阳合同”；三是指定购买材料、设备；四是强迫中标单位将部分工程转包给指定的施工队伍，或将自己的不够资质标准的队伍挂靠在中标施工企业，形成层层转包、违法分包。

　　目前，拖欠建筑工程款情况在全国相当普遍，建设领域中的腐败现象出现了环节后移的新特点，在工程结算环节开始出现，一些领导干部利用权力插手工程款结算暗示需要“打点”。

　　记者获得的一份全国2003年第四季度工程投标统计资料显示，该期间内上报地区中，实行直接发包工程占工程个数百分比在0—30%左右，浙江省最高达34.39%，其实行直接发包工程造价占总工程造价比例为28.21%。在实行招标工程的省份中，实行公开招标工程个数公开招标率最高为广东91.21%，实行邀请招标工程最高的为陕西，达70.84%。

　　“这组数据说明，我国工程招标中，直接发包工程数量还是偏大，而依靠市场的公开招标工程还有待进一步提高。其实也就是政府权力最大限度地退出只做监察员，让市场规则起作用。”中国建筑协会的一位专家这样分析说。

　　工程担保破解基建黑金？

　　“一把手负责制、严格的招投标及土地使用权转让制度、内审、黑名单、廉正保证金、派驻监察员等等都是现在经常用的防止工程腐败的方法。但屡屡出现的案件还是让我们如履薄冰。”浙江省建设厅一位官员告诉记者。

　　国际建设领域防腐败的专家Neil　Stansbury4月份在清华大学的一个内部会议上指出，建设行业是一个金字塔结构，上面是客户，下面是承包商，在承包商下面还有成千成万的分包商，其下是大量的次级分包商和材料供应商。如果每个环节都存在腐败，整个合同成本大大增加。

　　“电子行业与建设行业改革开放以来发展速度接近，但为什么从反腐败的角度二者相差这么大呢？原因就是电子产业目前是中国市场化程度最高、市场发育状况最好的行业，但是建设领域长期以来从土地到最后使用处处要审批盖章，行政权力随处可见。而且大多数重大项目也是政府投资，缺少第三方监督。”一家工程咨询公司负责人直言道。

　　现在不少人看好保证担保制度，希望它能成为市场化预防工程腐败的制度保障之一。

　　保证担保制度是可以说在1890年左右就在美国兴起了，当时在美国社会存在各种各样腐败行为，政府希望能够找出一种方法来消除这些腐败行为。1890年该法案在联邦政府层面通过，要求履约担保，付款担保等等，也就是在政府公共工程当中项目有这样的保证担保制度，而且政府将会采用最低标价得标的制度。

　　“私人投资监管比较有效率，关键是公共投资。在公共工程中，业主常常是一个代理人，只是代表公众利益来监管这一部分的公共投资，他去选择承包商的时我们无法知道他是不是非常用心地选择，选的是一个好的承包商还是坏的承包商。我们对他有怀疑，因此可以再找一些评标人来评，这就是保证担保制度的体现之一。”一位久在建筑行业的律师这样告诉记者。

　　有专家对记者说，目前我国之所以没有保证担保制度大量存在，主要是因为市场机制还很不完善，“谁能知道公共权力部门的意图呢？这种担保目前的责权是不对等的，风险很大。”

　　阳光是最好的反腐剂。据记者了解，日本政府在2003年4月引入了使用计算机招投标体系，以引进开放的和公开的招投标体系，弥补了原来投标人可能串通一气的问题。前国际商会保险委员会的副主席草刈耕造曾估计，公开招投标体系实行后，实际上合同的价格能够下降20%，这实际是一个共赢的结局。