杨凤春：我国国家电子政务的发展

　　由中华人民共和国科学技术部、商务部、教育部、信息产业部、中国国际贸易促进委员会、国家知识产权局和北京市人民政府共同主办的第七届中国北京国际科技产业博览会(以下简称科博会)2004年5月在北京隆重举行。高新企业发展前沿论坛作为科博会的主要活动之一，于2004年5月22-23日在人民大会堂和长城饭店召开。

　　以下为北京大学电子政务研究院常务副院长北大政府管理学院杨凤春教授精彩发言 ：

　　信息时代的变革是涉及面非常广的问题，而且是特别复杂的事情，而且复杂程度超过我们单个人可以了解和理解的范围。尽管这个事情是非常复杂的，但是信息时代在不断的往前发展，不断的往前变化所导致的悄无声息的变革已经越来越具体化，越来越实际。我想在二十一世纪之前，在上个世纪末的时候，大部分的人，包括大部分的政府官员对电子政务还是非常陌生。但是从去年开始，电子政务已经到达了人们的门口，成为非常现实的事情。

　　我们国家电子政务发展已经到了一个重要的时刻，到了一个重要的时间点。在这个时间点上我们面临一系列的选择和一系列的问题。如何更好的发展下一步的中国电子政务的事业，有赖于我们目前所观察到、所愿意承认的和能够采取正确策略能够解决的一些问题。

　　第一个问题，我认为目前急需要扩大电子政务建设事业的支持基础，要扩大电子政务的政治基础。在我看来，到目前为止，电子政务基本上还是先知先觉的事，对政府官员、对学者而言，对中国政府关心中国社会的人而言，为什么要搞电子政务呢？是因为好多理念在起作用。当然，这些理念有很多是与中国的实际社会生活联系在一起的，但是也有一些理念恐怕与实际生活的关联度不高，光靠理念不能解决所有问题。

　　第二，中国的电子政务的发展包括相当一部分的信息的发展，只是特定的关心着一些事情，比如说在电子政务上的事情，电子政务跟谁有关系？谁最关心电子政务呢？基本上是政府和IT企业，但是知道政府是一个公共管理者，所拥有的资源权利是公共的，所处理的事务是公正的，怎么把它办成一个产业、一个行业的事情呢？如果是这样，政府在电子政务中的发展怎么能够得到比较广泛的社会认可，所以要扩大它的政治基础。那么，扩大它的政治基础不光是一个认识问题，同时也有很重要的一个策略问题，很重要的公益问题。大家知道中国的电子政务发展已经遇到来自政府自身的一些障碍，政府自身的障碍来自于什么地方？比如说不能够互联、互通、信息分割等情况。但是如何打破这种症状呢？如何建立统一、整合的、真正具有公正性的电子政务呢？紧紧依靠个人的推动和权利是不够的，要形成广泛的政治支持。如果我们不能够很好的扩大电子政务发展的政治基础，我们在未来还会面临着非常严重的一些问题，因为中国有好几亿人口，中国有为数广大的弱势人群，这些人在电子政务发展的过程中，在信息化的发展过程中为何不能够被容纳进来，电子政务发展的价值在哪里？我们所说的三公：公平、公正、公开如何体现？这不光是理念的问题，是很具体、很现实的社会问题。具体而言，电子政务的政治基础如何更广泛、更深刻的实现呢？在我看来一些基础的问题要解决，比如说电子政务不仅是一些技术性、程序性、事务性的东西，它还关系一些基本层面的重大问题。比如说如何为落实弱势群体提供更好的发展机会问题，这个问题让很多人看来很难理解，电子政务怎么能够照顾到普通人的要求，但是事实情况并不是这样。

　　比如说政务公开问题，比如说数字鸿沟问题等等，良好的政企关系的构建，在我看来有一个最低限度，这个最低限度又是什么呢？就是具有公正领域、公正性质的电子政务的发展绝对不能够给人们造成一种印象，这种印象是IT产业自身的事情，如果从长远来看，如果我们不经意间造成这种错误的影响，对IT企业的长久发展是不利的。大家知道中国历史有很有意思的社会现象，人怕出名猪怕壮。还比如我们要以电子政务的建设为契机，形成社会资源大发展，这样一来，电子政务的支持基础就会扩大。

　　第二个问题，电子政务的发展必须与政府改进为特性，经过几年观念上的进步，人们现在已经很清楚，电子政务肯定不是现有政务的电子化的平移，但是它是什么呢？这点需要人们进一步考虑的。在我看来，电子政务是政府管理改进的一个千载难逢的机会。大家知道，中国的制度有它的特点，在中国制度不可变，体制只能小变的情况下，要改进中国政府的管理方法难度是非常高的，到哪里找机会？平常是没有机会的。电子政务是核心问题。在这样好的机会面前，需要人们有充分的认识，尤其是领导人的充分认识，这个认识是什么呢？就是要不断的改进政府管理，政府管理实际上是动态平衡的过程，是动态适应的过程，那么电子政务只要开始就没有终止的一天，这点需要领导官员有一个很好的认识。

　　除了认识之外，在我看来还必须建立政府管理改进的基本框架，简要的讲，这个框架包括政府质量管理的观念和要求，政府标准化的实施，人们现在讲技术的标准比较多，酒店的政务、有关技术层面的需要是比较多的，但是政务的标准化还没有得到很多人的认识，那么政务标准化的实施是对电子政务的建设具有重要的意义。那么很多人认识到要建立电子政务逐步推进的策略。

　　第三方面，电子政务发展的持续问题，就是要紧密结合、城市发展、区域发展。我非常认同有很多研究者包括很多领导干部的一种观念，电子政务不是一个外在可以增加上来的问题，一定要来源于需要，当然这个需要是与主体的观察能力和理念之间的关系，我想人们需要的东西很多，但是为什么这些需要在有些人看来显现化，有些就不显现，这就是人和人之间的差别，但是这种差别是可以改变的，这种需要也是具有不同的意义和不同的性质。

　　电子政务不仅要考虑到他们内在需要的问题，同时要认识到电子政务是对城市发展有不可替代的基础性、平台性的功能。像天津开发区在招商引资过程中，在电子园区、开发区发生了很大功能性的变化。实际上这是非常自然的一件事情，现在很多政府官员，很多政府都知道到北京来、到香港去、到国外进行招商引资，至于这个商是否能招来，不知道。但是我知道一点肯定要花大笔钱，什么事情还没干大笔钱花已经出去了。可不可以把政府形象的建立，政府营销的开展，政府采购的开展变化一种方式呢？在我看来，这种方式在信息时代最好的方式就是在政府信息化领域中的电子政务，这么好的平台政府官员千万不能错过。

　　发展电子政务还有一个作用就是对先发展的地方来说有非常好的作用，可以起到一种跨越式、超越式的发展作用，而且对后发展又有重要意义。大家知道中国总体上是后发展的国家，在中国有些地方发展的高、有些地方发展的低，这是总体的变化。

　　第四个方面，电子政务建设必须与政府机构改革协调发展。电子政府的发展不能够和机构改革统一进展，这已经成为影响阻碍目前电子政务发展的重要问题。大家搞电子政务搞着搞着搞不下去，这是我们的政府体制问题，这需要国家站在战略的角度上解决问题。据我所知，中央政府部门已经在考虑实施这个事情，现在关心这个事情的地方政府和企业加以临时。

　　第五个方面，信息共享机制的实现问题。这是信息方面非常严重的问题，靠什么解决？人们所能想到的策略大概就这么几条：

　　第一通过立法来解决，第二依靠领导人的高度重视来解决。但是在我看来，这些做法都是不可能的。我想诸位都能想到，中国综合的执法水平是很低的，应当说在执法和立法两者之间，中国的立法水平要高得多。你说中国缺法吗？我在看来中国基本不缺，比如说中国哪部法律规定了官员可以贪污，但是政府的腐败问题很难解决，屡禁不止，为什么？这是跟法律有关系。要靠领导人权，大家知道中国的领导人表面看来很有权利，但实际上要受很多的影响。

　　第二，各领导人的权利是对上、对下都要负责，这点限制了他的很大作用范围和领域。

　　第三，领导人的权利是非常不稳定的。那么建立信息共享的机制是不可能彻底解决问题的，怎么样能彻底解决信息共享的问题？一个是要认识到并承认这个现实，这个现实就是信息资源的部门掌握、部门拥有已经成为中国信息化建设、中国政府、中国社会资源分配和占有的一个现实，不要在这点上空谈、奢谈什么公正性，人家已经拿到了，所以要充分承认这个现实，在承认这个现实的基础上，有必要实现信息的拥有、保管和使用权。这意味着承认拥有者、保管者的利益，也就是承认他们的利益。还要考虑已有信息资源的管理方式和增量信息资源的管理方式应该是不一样的，我们这个社会每天都在产生大量的信息，存量的信息资源和增量的信息资源应当采用不同的管理方式。

　　还要考虑什么问题呢？考虑信息资源管理、共享的互位机制。信息资源怎样能够拿出来，我们既然承认他有拥有、保管的权利，就要承认他实质上的过滤权利，那么在什么样的情况下可以拿出来，就应该让他有一定的优惠作用。主动要求分享信息的，显然他会预见到，并且会过滤。这个信息资源的拥有者如果也能过滤的话，困难是可以降低甚至是消除的。

　　还要考虑到信息资源为了更好的建立共享机制，在使用信息资源上应该注意深度开发、共同整治。这个问题非常有意思，中国的信息资源大概有80%掌控在政府手里，政府掌握的80%的信息资源中间又有80%没有被利用，这当然肯定是巨大的损失。我们就要问了，政府掌握了这么多自己并不需要的或者并没有有效利用，或者并没有带来显见利益的东西对他们有什么好处呢？没有任何好处，这是一种损人不利己的行为。在这种情况下，如果我们能够帮助有关掌握信息资源的政府部门增加它所掌握存量信息资源的价值，同时给他带来好处，这不是挺好的策略吗？所以我觉得应该考虑建立一种类似于联合国机制的、政府部门之间的信息共享的联盟机制。现在很多政府部门包括信息化的管理部门、领导部门在攻击信息不能共享的局面，我们呼吁要实现信息的共享，但是大家在谈论这些问题的时候，都自觉不自觉的隐含着一个前提，这个前提是什么呢？当我说这种信息不共享的时候，你们都会把这个信息拿到桌子上来，我们会把这个信息在这里进行共享的潜意识，只有有这个潜意识，谁都不会指望做老大，这种想法本身就是不对的。所以要建立一个机制，就是信息联盟，当然除了政治层面和策略层面的东西以外，还要从技术上解决信息共享的问题。诸位知道，现在技术上已经出现了非常可行的方案。

　　第六个方面，要迅速提高电子信息的稳定和信息效率，中国整个的信息稳定是非常低下的。大家知道在中国的老百姓要干什么事情的话，首先想到的是找朋友、找哥们，恐怕有很少的人会想在第一时间找政府。除了这种官民关系的紧张之外，在管理上你找政府、政府所能给你的帮助是很难预见的，政府会管你什么事呢？你跟政府说我要到美国一个小城去投资，你说给我一些建议和资讯，政府会说你问我，我问谁呢？所以这样就会大大提高信息能力。在我看来，电子政务信息的发展，有赖于政府信息能力的提高，如果政府信息能力提高，我们的政府会变化、会转性、会变质，变成什么东西，我们可以畅想，政府会变成一个信息加工厂，当然管理成本还是要有的，就是政府中间有一部分将会变成信息的加工厂和信息研究所。现在中国政府官员整天忙得不得了，但是整天在干什么？可以说是非常枯燥层面的忙碌，解决的事情、做的事情年复一年、日复一日都是这样。如果更大程度的提高政府的信息能力、提高它的信息效率的话，政府的行为有可能会发生变化。

　　实际上，政府管理过程本质上就是信息的接收、处理的过程以及分发能力的大小。在这三个环节中间，政府的信息接收能力目前相对比较高，处理能力是比较低下的，分发能力也是比较低下的，因为很多人已经被自觉不自觉的排除在政府分发的范围之外，不在它的名单里面，所以政府能力和信息效率的提高，不仅会导致政府的转型，而且会增加电子政务发展的正当性，谁的政府为谁服务。在我看来政府的能力不会缩小，只是会扩大，政府信息资源加大以后，人员不仅不会减少，而且还会增加，以后政府中的一部分工作人员会变成像大学教授一样，像原则员一样，这样的人多多益善。

　　第七个方面，我认为电子政务应该符合中国市场的特点，这点有利于电子政务的实施。当然这里提到效益、绩效、评估问题，但是评估什么、什么东西需要绩效呢？要把这个东西搞明白，中国的电子政务实际上浓缩了以美国为代表的200多年政府管理所有工作，美国的主题政府的概念是什么？仅仅是想提高效率。中国政府提供电子政务的时候有什么目标？同时有三个目标，一个是管理、监控、效率。管理监控实际上是政策问题，尤其是要解决上级管不了下级、机构管不了人员的问题，这是政治问题。在中国的民主机制还不能有效发挥作用的情况下，就必须依赖于政府的自觉性。也就是说政府首先要自己把自己的事情管好，通常政府不愿意管自己。即使如此，把这个目标加入到电子政务里面去，也是中国政府不得已的选择。所以我们说如果把美国单纯一个目标的绩效评估的方法移植到中国的电子政务的评估中间，就会很大程度的阻碍中国电子政务的发展，为什么这么说？大家想想网上审批、网上办公，比如说在网上办一个通行证，办一个税务的年检，这个事情本身这么重要吗？本身这么有价值吗？这对中国社会、对中国政府来说更有价值吗？当然有。所以我们在构建绩效评估体系的时候，一定要分清轻重缓急，一定要分清价值层面的东西。我们既需要考虑绩效评估的经济维度，政治维度方面的问题，更要考虑电子绩效评估盲从的价值问题。