货币信贷回归属地管理九大区行去留两徘徊

　　本报记者　杜艳

　　上海报道

　　原人民银行一名研究人士认为，成立大区行的一个重要目的，就是加强区域货币政策的研究，在央行统一的货币政策前提下，提高区域货币政策的灵活性。“但这方面的工作一 直没有做到位。”

　　一场事关中国人民银行货币信贷职能调整的大动作，正在9大区行悄然进行。

　　近日，记者从人民银行浙江省某中心支行获悉，央行4月下旬已经内部下文给各大区行：自5月1日起，货币信贷职能由此前的大区管理，改为由省会中心城市支行负责各省地市支行的货币信贷和金融市场管理，并直接向总行负责。

　　这意味着，央行最主要的职能———货币信贷职能———以大区为单位的执行体制，正在发生根本性的改变。而自银监会成立以来有关央行大区行改革的争论，亦有了一个阶段性的答案。

　　宁德会议

　　人民银行浙江省某中心支行人士透露，早在两个月前，就已传出有关九大区行调整的说法，但真正笃定的消息则来自5月初。

　　其时，人民银行上海分行向辖区内的20个中心支行下发了“关于调整人民银行分支机构货币信贷职能有关事项的通知”。通知谨慎指出，总行决定对分支行货币信贷管理职能进行适当调整。

　　就上海辖区而言，调整的核心思路是：调整杭州、福州两个中心支行货币信贷与金融市场管理职责，由两个省会城市中心支行分别负责货币信贷在浙江、福建两省的实施，履行所在省金融市场管理职责，并负责指导所在省地市中心支行的货币信贷和金融市场管理。

　　通知称，做出这个调整的目的，是为了进一步提高货币政策传导效率、完善货币政策传导机制。

　　两个礼拜后的5月14、15日，福建东北部、我国最大的畲族聚居地———宁德，为期两天的上海大区行调整货币信贷职能的工作会议在此召开。据与会人士透露，会议正式宣布了货币信贷以省为单位的属地化管理体制。

　　“可以说，除了各中心支行的人事权仍归大区行外，其余大区行具有的职能下面的省中心支行基本上都有，和1998年（设立大区行）前大体一致。”一中心支行人士说。

　　该人士分析，央行的货币信贷职能包括两方面内容，即货币政策和信贷政策。货币政策（包括存款准备金、利率、货币投放等）主要由央行统一制定、统一执行，各分行没有变更权，因而大区行肩负的主要是货币政策的执行工作，包括再贷款、再贴现、信贷投向调控等。

　　在大区行的体制下，货币信贷职能的执行实行垂直化管理，各大区行直属总行。本次调整后，央行货币信贷职能的执行，包括再贷款、再贴现的审批发放和回收统计考核等，将由各中心支行负责并直属总行管理。

　　一大区分行人士称，大区分行今后的职能将主要体现在对各中心支行的工作“指导”上，同时依然拥有辖区内中心支行的人事任免权和政工管理权。

　　记者从浙江省某中心支行获悉，从5月1日到5月31日，相关的移交工作将用一个月的时间完成。

　　另据知情人透露，河南、河北、浙江、福建四省的省中支和深圳市中心支行，将成为第一批由副局级升为局级单位的中心支行，相关审核正在进行中。

　　差异化货币政策缺位

　　与此次货币信贷职能下放属地管理相对应，众多学者正越来越在一个问题上取得认同———大区行制度下区域货币政策研究的缺失，成为大区行工作上的一个缺陷，也成为大区行至今没有更明显地发挥优势的原因之一。

　　原人民银行一名研究人士认为，中国金融的发展已经突破了省的概念，形成了鲜明的地区特色，如珠三角、长三角、环渤海、东三省、西北地区等，经济发展各有不同。成立大区行的一个重要目的，就是加强区域货币政策的研究，在央行统一的货币政策前提下，提高区域货币政策的灵活性。“但这方面的工作一直没有做到位。”他不无遗憾地说。

　　这种看法与另一位研究人士不谋而合。他说，在大区行的改革中，人民银行注重在监管上摆脱地方政府的干预，使地方政府认识到区域的稳定性需要监管的加强而不是限制监管。“但遗憾的是，大区行成立后，没有让地方政府看到经济是按照区域发展，而不是按省发展的。”在该人士看来，大区行在争取差异化的货币政策以促进地区金融一体化发展方面，工作还远未到位。

　　由此带来的结果是，全国货币政策一刀切。

　　以现在的投资过热来说，并不是全部地区过热，各个地方差异性很大。“但现在在全国统一的货币政策下，很少听见大区行的声音，靠一种货币政策如何来解决不同地区的问题呢？”他说。

　　该人士认为，如果大区行在这方面都反映不够的话，如果变成属地管理，就更加没有区域化的声音了。在他的设计里，根据各地经济的差异，全国只需要5到7个大区行就够了。“多了，就会削弱区域的声音。”

　　对照美国模式，他认为美联储货币政策委员的设计就充分考虑了各大区声音的重要性。美联储的货币政策委员会委员中，除了纽约联储和旧金山联储是固定委员外，其他的委员由各大区行轮流担任。这些代表了大区行声音的委员拥有货币政策的表决权，促使货币政策在多方权衡中寻求平衡。

　　不同于此的是，一位研究人士指出，“我国的货币政策委员会的组成成员中，无论是发改委、国家统计局还是人民银行，都拿着全国的数据解决全国的问题，缺少大区分行对货币政策决策的积极作用，极容易形成决策的无差异性”。

　　大区行得与失，去与留

　　回溯大区行6年来的历程，可以让我们更清楚地了解它的得失。

　　“九大区行”的倡导者之一、中国金融协会副会长赵海宽说，设立大区行的思路，最早于1993年11月在十四届三中全会上正式确立。1998年底，中国人民银行实行机构改革，其目的是增强央行的独立性，减少地方政府对央行各分支机构执行货币政策及银行监管方面的干预。

　　根据地域经济相关性和金融监管的需要，央行参照美联储13个大区行的模式，撤销31个省级分行，成立了九大区行，分行行长的行政级别是正局级。

　　在不设分行的各省省会，人民银行设立了以该地命名的金融监管办事处，作为分行的派出机构，对该省的金融监管工作进行管理。在分行所在地以外的省会城市以及计划单列市设立中心支行，各中心支行直属分行管理，省中心支行（副局）除了比地级市中心支行（正处）高半个行政级别外，不再具有上下级隶属关系。

　　改革后的人民银行的机构设置形成了四个级别：总行—大区分行—中心支行—县支行。这项被誉为“监管改革的标志性成果”的变革，在此后的6年里，在减少地方政府对金融业的行政干预、加强货币政策执行的独立性方面发挥了积极的作用。

　　用一位研究人士的话说，1993年以前，地方政府往往通过人民银行的各省分行左右商业银行的信贷投放，比如解困贷款、救济贷款等，货币信贷受地方政府的干扰很大，而实行大区行改革后，这些行为得到了有效遏制。

　　但硬币往往有正反两面。实行了半年后，人民银行的大区行制度开始面临重重矛盾。分支机构定位不明的问题首先表现出来。

　　拿杭州市中心支行来说，调整后，它仍兼有省内的部分管理职能，如外汇管理、国库收支等，但与浙江省内的其他中心支行却不再具有隶属关系，监管力度大打折扣。同时，由于杭州中支属于副局级，而各商业银行的省分行却是正局级，工作协调也是一个问题。

　　“每次开会，人民银行的座位就排在最后面，而当地召开的厅局级会议干脆无权参加。”该人士透露的尴尬情况，在各地的省中心支行都或多或少地存在。

　　另一方面，监管成本高、监管效率低的问题也越来越突出。有多项工作因不堪重负重新实行属地化管理，给大区行的体制打了不少“折扣”。

　　据某中心支行人士回忆，实行大区改革约半年后，央行正式下文将调查统计工作转为属地化管理。“因为工作量实在太大了。拿上海来说，下属20个中心支行的统计报告、考核、金融形式分析等都要到大区行完成整理汇总工作，根本忙不过来。”一位在人民银行工作10余年的老员工深有感触地说。

　　接着，2000年后，财务和保卫工作也由分行下放到各省中心支行管理，原因同样是“管不过来”。

　　这些问题的凸显，为大区分行的继续运行提出了新的变革要求。

　　2003年，银监会完成与央行的分家，并按行政区域设立派出机构，担负起金融监管职能。“一定意义上，银监会的属地化管理模式，是在对中央银行的大区化改革结果的充分论证基础上的现实选择。”一中心支行人士含蓄地表达了自己的观点。

　　另一位中心支行人士的说法较为直接，“货币信贷实行属地化管理，从一定意义上说明了央行大区行制度的分解。”许多学者认为，“央行大区行的改革思路是对的，但可能在做法上超前了。”

　　华东师范大学远东国际金融学院院长潘英丽指出，虽然金融业的发展趋势是逐步淡化行政区划，但1990年代中后期以来，地方政府主导型的经济模式成为新一轮经济增长的特点，由此导致GDP快速增长，经济的结构性问题日益突出，宏观经济效益大幅下降。而央行的机构设置超越了这个特点，对地方政府的约束鞭长莫及。潘认为，只有当经济发展突破行政区划的时候，大区行的作用才能得到更好的发挥。

　　许多学者认为，从金融业的发展趋势看，大区行不应该撤除，而应该有新的定位。一人民银行分行人士打了个形象的比喻，“今后人民银行将主要做好三本书———红皮书、蓝皮书、赭皮书”，即区域货币政策执行情况报告、及时的动态分析、专家对行业和地方经济的分析报告，以供货币政策制定参考。

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