东北振兴与国企改革政策创新

　　东北地区下一步针对大、老、难国企的改革方法应该进行调整，要以“外部型改制”为主，并由出资人统筹支付改制重组费用。

　　以“外部型改制”为主，就是要大力鼓励外部的战略投资者如民企和外商来受让企业的国有股，甚至整体收购国企。

　　由出资人统筹支付改制重组费用，就要求新成立的和即将成立的各级国资委勇于承担起出资人应该承担的责任，制止好企业过分抬高各种补偿标准，防止好企业虚假提高改制成本并将改制成本直接从国有净资产中扣除，坚决收取国有股转让、国企整体出售所得的现金收入，用这些现金收入统筹支付好企业本身的改制成本和其他困难企业的改制重组成本。

　　对策研究张文魁

　　国企为什么会成为东北振兴中的“问题”

　　国有经济在东北三省的经济总量中都占有很高的比重。2002年底，辽宁省国有工业企业总产值占全部规模以上工业企业的62％，比全国平均水平大约高20个百分点，而黑龙江和吉林的国有工业企业总产值占全部规模以上工业企业的比重更高，大约在80％左右。这么高比重的国有经济，已经成为东北振兴中的一个“问题”。

　　1、国企缺乏自主的结构调整机制。许多人都认为东北振兴的关键是所谓的“结构调整”，一般人把这个结构调整理解成产业结构调整，从而认为应该把企业的技术改造作为东北振兴的重点。但在过去二十多年里，东北的结构调整非常被动、非常迟缓却是不争的事实。在1980年代以前，工业尤其是重工业一直是东北的骄傲。按理说，改革开放以来的二十多年一直是中国的快速工业化时期，特别是目前中国已经进入了重化工业化阶段，东北的经济增长应该能够获得工业化的强大推动力。可是，二十多年来许多原来工业基础甚为薄弱的地区远远超过了东北的工业发展、经济增长，即使在目前的重化工业化的趋势中，东北也并没有显示出明显的优势。为什么会出现这种情况呢？一个主要原因就是，由于国企几乎在各个产业都占有主体地位，而国企缺乏自主的结构调整机制。因此，过去东北的结构调整往往是政府主导的行为，国企常常把技术改造项目看成是政府给的“免费午餐”，所以结构调整容易演变成“水多加面、面多加水”的循环，不但总是跟不上市场的步伐，还留下了一大堆债务。

　　2、国企对民企的发展具有“挤出效应”。东北三省都意识到了大力发展民营企业的重要性。但是，东北民企的发展状况不但远远比不上东南沿海地区，甚至也逊于一些内陆地区。我们认为，国企对民企发展的“挤出效应”是东北民企发展缓慢的重要原因。由于大部分行业都被国企主导，国企往往比民企更容易获得各种各样的发展机会，政府一般也认为，作为“已进入者”的国企在技术、人才、经验、设备等各方面都比“初出茅庐”的民企强，都更愿意把机会给国企。

　　3、国企容易导致资源配置的扭曲、政企关系的变形、投资环境的恶化。国企的存在，特别是东北有大量老国企存在，很容易由于人员多、包袱重、历史贡献大等原因而不断要求政府“输血”，政府不得不通过行政力量来实现对国企的“倾斜政策”，从而导致资源配置的扭曲。长此以往，政府逐渐变成了“为国企服务的政府”、“善于管理国企的政府”，而对非国有企业轻则不懂得如何服务、如何管理，重则“损”民企而“奉”国企，导致投资环境的恶化。

　　4、国企遗留了许多历史包袱。东北大量的老国企冗员多、退休人员多、债务重，成为一个重大的历史包袱。这个历史包袱的存在，给社会保障体系和社会稳定带来了巨大压力，也构成了区域性的金融隐患。辽宁省国企的不良贷款就达到约1900亿元，其中由政府发红头文件“点贷”的就有740亿元，另外还欠地方政府约700亿元，欠职工个人约130亿元，这些遗留问题不解决，无论是政府还是企业，都没有精力去考虑发展的事情。

　　东北国企改革的现状

　　既然国企已经成为东北振兴中的“问题”，我们就不能回避。我们认为，东北国企的根本性改革，是东北振兴的必要条件，尽管并不是充分条件。

　　1、东北国企改制的状况：小企业快，大企业慢

　　在过去几年里，东北的国企改革取得了不少进展。但为什么国企在东北经济总量中的比重仍然远远高于全国平均水平呢？是因为东北大国企多而且改制慢。

　　2、下一步的重点改革对象：大、老、难

　　通过调研，我们有如下的判断：东北大部分中小型国企已经实现了改制，而且非国有化的程度相当高。剩下的尚未进行改制的国企分为两部分，第一部分是困难的中小型国企，第二部分是大型国企。

　　辽宁省95％的中小型国企都已经实现改制了，但为什么还有5％没有实现改制？基本原因就是这些都是非常困难的企业，它们没有足够的国有净资产来支付改制重组成本，甚至相当一部分企业的净资产为负，或者处于停产半停产状态。因此，改制重组成本的支付成为这些困难企业改革的拦路虎。

　　而对于大型国企来说，改制进程缓慢的原因是多种多样的。首先，大型企业的国有净资产盘子非常大，少则几亿，多则几十亿上百亿，中小企业惯常使用的“内部型改制”形式，即主要由内部人（管理层、职工）来购买国有股，在大企业中往往行不通，内部人没有那么多的资金来“吃掉”这么庞大的国有资产，政府也不太愿意由内部人来收购大型国企；第二，与中小型国企相比，大型国企的资产质量高、盈利能力强，甚至有些大型国企是垄断性经营，一些地方政府认为，政府明明能从这些企业身上“赚钱”，为什么偏要那么傻，去放走这棵“摇钱树”？特别是这两年宏观经济处于景气之中，一些大企业的利润水平相当高，政府更是“爱不释手”；第三，大型国企在当地具有重要的地位，甚至被当地政府看成是具有“战略性地位”，即使这些企业处于困难之中，一些地方政府也并不希望国有资本从这样的企业退出，而是希望继续控制这些企业；第四，东北的大型国企一般都历史比较长，兴建于上世纪50年代甚至在20世纪初就奠定了基础，这些老企业不但在职和离退休人员多，而且企业办社会职能也非常齐全，有自己的学校医院等，福利制度也非常完整，改制的成本非常高，一有不慎，就会导致社会不稳定；第五，东北地区的大型国企有相当一部分是中央企业而不是地方企业，中央对这些大型国企的改制难免有政治上的考虑。

　　因此，对于东北来说，下一步国企改革的重点对象是“大、老、难”企业，即大型企业、老企业和困难企业。这些企业不改革，即使中小企业全部实现改制，也不能改变东北地区国有经济比重高、民营经济不活跃、区域发展落后的状况。当然，沿用过去的办法是无法推进大、老、难企业改革的，大、老、难企业改革的政策需要创新。

　　东北大、老、难国企改革的方法需要调整

　　党的十六届三中全会指出，要大力发展混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。十六届三中全会的这一精神为东北国企特别是大型国企改革指出了方向。我们认为，除了极少数特殊行业和领域的大型国企之外，其他大型国企都要走股份制改造和股权多元化的道路，坚持“不求所有，但求所在，更求发展”的原则，能改制为非国有控股的要坚决改制为非国有控股，即使不能一步到位改制为非国有控股，也要先改制为国有控股的股权多元化企业，并分步骤降低国有股比重、逐步实现非国有控股。对于具备条件的企业，国有股的比例可以退到零。

　　但是，大、老、难国企改革已经不能沿用过去主要针对中小国企的改革方法。过去针对中小国企的方法可以概括为如下两点。

　　第一，以“内部型改制”为主。中小企业国有净资产盘子相对较小，管理层和职工可以想办法筹集相应资金买断企业。而且，许多企业将“国家买断职工工龄”与“职工买断国有企业”结合起来，即以国有净资产来支付买断职工工龄的费用并把这些净资产直接折成职工持有的股份，从而不需要职工掏出资金就能实现内部人控股。这种改制方法非常简便易行，但也容易留下一些后遗症，更不适合于大型国企。

　　第二，自费改制。所谓自费改制，是指改制企业用本身的国有净资产来支付改制成本。支付高昂的改制成本大概是中国国企改革很有特色的地方，同时也是中国国企改革能够大体平稳推进的重要原因。过去多年以来，政府或者出资人一般并不会拿出现金来支付改制成本，而是将改制企业的改制成本计算出来后，直接以本企业的国有净资产来冲抵，这就是自费改制。自费改制导致两种情况出现：好企业有足够多的国有净资产来冲抵改制成本，职工会尽量抬高改制成本从而获得更多补偿，职工甚至指望通过改制来“发财”，特别在“内部型改制”时，内部人会尽量把改制成本“做”得高一些，降低买断企业的价格；差企业没有足够的净资产来支付改制重组成本，所以困难企业往往无法推行改制重组，成为长期“流血不止”的“出血点”。

　　由于东北地区剩下的是大、老、难国企，如果还是采取“内部型改制”和自费改制，那么下一步的国企改革将很难推动。我们认为，东北地区下一步针对大、老、难国企的改革方法应该进行调整，要以“外部型改制”为主，并由出资人统筹支付改制重组费用。

　　以“外部型改制”为主，就是要大力鼓励外部的战略投资者如民企和外商来受让企业的国有股，甚至整体收购国企。对于大型国企而言，由民企、外商来整体收购或受让国有股，能够有效克服中小国企“内部型改制”的局限性，不但能够引入资金，也能引入先进的技术、严格的管理、灵活的机制，能够加速同市场接轨。当然，根据企业的具体情况，也可以考虑由内部人和外部战略投资者联合收购国企，把“内部型改制”的优点和“外部型”改制的优点结合起来。

　　由出资人统筹支付改制重组费用，就要求新成立的和即将成立的各级国资委勇于承担起出资人应该承担的责任，制止好企业过分抬高各种补偿标准，防止好企业虚假提高改制成本并将改制成本直接从国有净资产中扣除，坚决收取国有股转让、国企整体出售所得的现金收入，用这些现金收入统筹支付好企业本身的改制成本和其他困难企业的改制重组成本。当然，这里所强调的统筹支付并不是一概要求好企业职工和差企业职工的各种补偿标准完全一样，我们完全认同好企业职工可以得到标准高一些的补偿，但关键是要严格按照标准，不能视标准为无物，更不能弄虚作假来计算改制成本。

　　东北国企改革需要政策创新

　　1、以适当的政策消除内部人对“外部型改制”的抵触。一般而言，“内部型改制”能够使内部人获得“改制红利”。这里所谓的“改制红利”并不是狭隘地指内部人持股和分红，而是指内部人能够在受让国有股、买断国企当中获得较大的价格优惠（包括操纵国有资产评估而获得隐性的价格优惠），以及能够得到较大的补偿费用，至少内部人（特别是管理层）能够继续控股本企业。在经济效益好的国企，以及管理层对企业发展起到过关键作用的国企，内部人抵触尤为严重。内部人抵触在相当程度上会使国企改制的动力消失，因为许多国企改制动议都是由内部人发起的，如果他们不能通过“内部型改制”获得“改制红利”，他们就会以各种借口反对改制，甚至会由职代会来抵制改制方案的通过。严重一些的，管理层会在外部战略投资者入主前转移国有资产、破坏国有资产，至少会对正常的生产经营失去应有的责任心。我们认为，应该以适当政策来消除内部人对“外部型改制”的抵触，以杯酒释兵权，如给管理层以优惠价购买一些股份甚至奖励一些股份，允许管理层与外部战略投资者联合购买国企、给管理层安排“退路”，等等。当然，这要求地方国资委或地方政府对国资处置有很大的“相机处理权”。

　　2、在东北率先试行国有资本经营预算，积极尝试复式预算制度并探索如何建立国有资本经营预算和社保预算之间的资金通道。统筹支付改制重组成本，实际上意味着国资委将好企业国有股出售的收入收上来，这些收入并不进入财政部门的一般预算，除了用于支付好企业本身的改制成本以外，还要用于支付差企业的改制重组成本，而执行这项任务的主体应该是当地国资委。通过国有资本经营预算，能够很好地实现对改制重组成本的统筹支付，也能够防止国有股出售的收入被不当地用于继续对国企再投资，甚至被国资委用于建立自己的“嫡系企业”。

　　在东北地区率先试行国有资本经营预算，还有另外一层意义，即探索中央在东北地区的国企改制如何和地方政府取得协调。我们已经指出，东北地区国有经济比重远远高于全国平均水平，而其中有相当一部分国企是中央所属国企。中央国企不但规模大，而且资产质量高、盈利能力强。我们认为，中央大型国企也应该加快改制，向外部战略投资者出售优质的国有股。但是，中央国企改制将会增加地方政府的负担，例如，企业办社会职能的剥离、冗员的分流、职工的退休，等等，都会增加地方政府的支出。同时，相当一批地方所属的困难国企也是90年代末由中央下放的，这些企业的改制重组也会增加地方政府的支出。我们认为，为了推进中央在东北地区对国企的改制，也为了推进下放困难企业的改制重组，应该通过国有资本经营预算这一制度，建立中央大型国企国有股出售的收入向地方转移使用以支付改制重组成本的通道。

　　更进一步，东北地区应该积极尝试复式预算制度并探索如何建立国有资本经营预算和社保预算之间的资金通道。我们并不主张国有资本经营预算、社保预算和财政部门的一般预算完全分隔，更不主张财政部门对国有资本经营预算和社保预算完全不“管”，但我国的现实情况是：社保负担沉重且资金缺口巨大，财政预算是“吃饭财政”，国有资产存量尚有数万亿。东北地区的情况尤其如此，如辽宁有300万离退休职工、150万下岗离岗职工、100万登记失业人员，吉林有105万离退休职工、100万登记失业人员，其社保每年都有巨大的资金缺口。因此，推进国企改制，把国有股出售收入用于支付直接的改制重组成本及弥补社保资金缺口，是非常现实的选择。我们也不主张直接将国有股划拨给社保基金，因为这会使社保基金管理机构的财务责任不清晰（政府不能分清楚社保基金的可能亏损有哪些是“经营性亏损”，哪些是国有股在划拨过来时就隐含的或因为不能流动而造成的“政策性亏损”），而且也会使社保基金管理机构演变成“第二国资委”。我们主张建立相对独立的社保预算、国有资本经营预算、财政部门的一般预算，通过建立几个预算之间的规范的、责任清晰的、受约束的资金通道，从而实现资金平衡。

　　3、按照十六大精神，赋予地方国资委较完整的出资人权力。随着地方国资委的成立，地方国资委应该拥有较完整的出资人权力，包括对国企改制的主导权、国有股转让的决定权等。由于历史原因，中央国资委目前还对一些地方国企改制、国有股转让拥有决定权，这种局面应该逐步改变。我们建议最好先从东北地区开始，让东北地区的国资委拥有较完整的出资人权力，这样才能使地方国资委通过对国有资产的“相机处理权”来大力推动国企改革。

　　（作者单位：国务院发展研究中心企业研究所）