创造公平竞争的市场环境

　　国家发改委宏观经济研究院 石康齐援军创造公平竞争的市场环境，需要市场主体以外的力量。这种力量一方面来自社会舆论、消费者和中介组织的监督，另一方面，更主要的是来自政府的管理和推动。市场经济条件下政府的职责，首先是建立和贯彻经济游戏规则。转变政府职能是创造公平竞争市场环境的关键。

　　目前创造公平竞争市场环境方面存在的各种问题，都与政府职能转变滞后有直接关系 ，其基本可以归结为两大类：

　　一是“政府失效”，即政府发挥了不应由政府发挥的作用，从而破坏市场经济秩序的行为，包括地方保护下的分割市场、行政垄断、拖欠债务、缺乏诚信行为、工程招标中的黑箱操作、各种乱滩派和乱收费等，从中都可以看到政府管理职能的缺失。而且在政府要推进经济增长观念的指导下，在实际上发挥了不恰当的作用，以致出现“政府失效”的效应。

　　二是政府职能改革滞后，即在市场经济体制条件下应由政府发挥的作用没有发挥好。如建立健全合理的收入分配制度、社会保障制度、就业制度，提供必要的公共服务方面。目前，政府所起的作用距离市场的要求还存在很大差距。即使在完善市场主体地位的改革中，也由于政府职能改革的滞后，使建立健全国有资产管理体制，面临着许多矛盾和问题。从中可以看到政府职能的缺位和不到位。

　　对于因政府职能缺失而出现的“政府失效”效应，必须通过加快政府职能改革予以解决。可以认为，政府职能的错位、越位和缺位，是目前在建立公平竞争的市场环境方面最突出的问题。因此，政府已经成为改革的焦点。深化政府改革，加快政府职能转变，是当前及今后一个时期经济体制改革中非常紧迫的任务。

　　（一）完善经济调节职能，在主要宏观经济管理部门之间建立联系制度

　　“十一五”期间，在宏观经济调控方面，要进一步完善和加强主要宏观经济管理部门之间的联系，健全各种调节手段之间的协调机制。首先需要建立各主要宏观经济管理部门之间的联系会议制度，通过该制度，可以在主要部委之间建立相应的联系，共同分析经济形势，协调经济政策。入世后，以前一些纯属于国内的问题，都已具有国际经济意义（如限制焦炭出口引发的问题），应该引起高度重视；同时，随着我国在世界经济格局中地位的逐步提高，需要统筹考虑国内外经济环境，从建立中国世界经济战略的高度，对宏观经济政策的制定进行探讨。

　　其次明确中央政府与地方政府的事权与财权，减少中间层次，降低政府管理成本。使各级政府各司其职，各负其责。中央政府要从经济社会发展全局出发，依法对全国经济社会发展进行调节和管理；地方政府要根据国家宏观经济政策，结合当地的实际，依法进行经济管理。

　　（二）强化市场监管职能

　　在市场监督管理方面，要立足建设全国统一大市场，结合政府机构改革，改革市场监管体制，逐步建立起中央部门垂直领导、综合性市场监管为主的体制。为此应尽量减少或合并行业性市场监管主体。比如，可以考虑将物价部门并入工商行政管理局，形成大工商管理。还可考虑合并交通部、铁道部、民航总局，以期构筑大交通产业，既便于从市场管理角度进行监督，也有利于着眼于建设综合运输体系，协调交通发展战略。创新监管方式，明确政府监管的范围、责任，发挥社会中介组织在市场监管方面的作用。同时，加强对中介组织的监督和管理。降低监管成本，提高监管效率。

　　（三）加强社会管理职能，完善对紧急情况的处置功能

　　在社会管理方面主要包括协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会稳定、保证人民群众生命和财产安全。加强对社会事务的管理、城乡社区管理、社会冶安综合冶理，建立起化解人民内部矛盾，预防社会冲突的管理机制。建立健全各种应急机制，提高应对突发事件的能力。

　　这就需要制定相应的法律，以建立防御机制和负有统一指挥责任的行政组织。该组织可以是实体，也可以采取相关部门联席会议的形式。可供考虑的选择是，把已有的国务院防洪抗旱指挥部改造成社会紧急情况应急管理部门，具体负责对危急、危害社会的各种紧急情况的处置。

　　（四）健全公共服务职能

　　在公共服务方面，政府要进一步推进教育、卫生、科技、文化等各项社会事业的发展，加强基础设施、社会保障、公共信息系统等方面的建设，尤其是农村社会事业的发展。2003年“SARS”疫情爆发性流行带给我们极为深刻的教训是，特别要建设好公共卫生、公共信息、公共教育体系和就业再就业工作。上述4大项均属于社会效益好，而经济效益差的公共项目建设，可以在一些分项目上吸引社会资本进入，但必须以财政性投入为主体。这既是全体人民群众所关心的，也是政府公共服务职能的体现。经过“十五”和“十一五”的努力，使农村，特别是西部地区的农民能够享受到基本的公共服务。

　　（五）继续完善政企分开、政资分开

　　实行政企分开、政资分开，减少政府对微观经济不当干预的机会，提高政府行为的公正性。政企分开方面，在竞争性企业中政企已基本分开。在对自然垄断性企业的管理方面，还存在一定的难度和问题。“十一五”时期，应继续加快自然垄断性行业的改革，放宽自然垄断性行业的市场准入标准，引入竞争机制。政资分开方面，2003年已初步建立新型国有资产管理体制框架，对经营性国有资产开始进行有效管理。下一步改革，需指向非经营性国有资产的管理体制，即加强政府行政部门和事业单位的资产管理。改革和管理的实践证明，单纯依靠行政部门自律管理，难以遏制各种问题的发生。必须建立起有效的制度，才能维护非经营性国有资产的财产所有权。

　　（六）改革财政、税收体制

　　财政管理体制改革的重点是健全公共财政制度。根据市场经济条件下政府履行职能的需要，调整财政支出结构，增加社会保障、基础教育和公共卫生等公益性项目的投入。完善“转移支付”制度，增加中央政府对经济发展落后地区、农村公共服务，特别是义务教育、公共卫生设施建设的扶持力度。进一步深化部门预算改革，建立科学的支出标准和预算定额。推进现行职务消费制度改革。加强行政、事业经费核算。完善国库集中收付制度。推进政府集中采购制度改革，提高政府采购的公开性、公正性。努力降低行政管理成本，提高行政管理经费使用效率。加强预算外资金管理。清理和规范行政性收费。

　　税收制度改革应着眼于创造公平竞争的市场环境，强化税收的收入功能，在公平税赋的基础上，建立稳定的税收增长机制，为各项事业的发展提供有力的财力保证。尽快统一各类企业税收制度，统一城乡税收制度，促进平等竞争。完善增值税制度，实行消费型增值税，促进企业增加投资，更新设备，提高技术水平，增强竞争力。改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制度，较大幅度的提高个人所得税的起征点，加大对高收入者收入分配调节的力度，缩小收入差距体现社会公平。完善消费税，调节征收范围，应将高档消费品和对环境危害较大的产品纳入征税范围，确定更加合理的税率。完善出口退税机制，中央、地方、企业共同负担，促进对外贸易和经济的持续快速健康发展。文章来源：经济参考报发布日期：2004-5-20星级：