从国洪起案看政府职能转变

　　易宪容

　　近期，《中国青年报》等媒体相继报道的国洪起系列犯罪案件，引起社会的强烈反响，其涉案金额之大、地域与行业分布之广、手段之隐蔽，令人震惊。有媒体指出，国洪起一伙人，凭借盗来的巨大财力为后盾，仰仗着威力巨大的社会关系网为其做保护伞，已经形成了一股“白领黑势力”。

　　国洪起，本来是一个不见经传的人，事发后才知道他控制的资产遍布北京、香港、深圳等10多个省市，资产额高达80多亿元。他利用国债回购业务，勾结证券公司的内部人员，从证券公司盗走的资金高达20多亿元，然后把这些资金都打入国洪起控制的企业。并以此建立资金链条，肆意扩张，从而编织起一个巨大的关系网络，进行一系列掠夺性经营。

　　对于国洪起系列案件，我们如何来认识与反思？仅是用一个“白领黑势力”就能够表明其实质吗？国洪起的一系列犯罪活动，时间之久、范围之广、涉案金额之高、影响之大，其深刻的社会与制度背景是什么？仅用一个“经济转轨”就可以一了百了的吗？

　　实际上，国洪起许多犯罪活动之所以能够得逞，最为重要的就在于中国改革开放20多年了，但政府职能的转换仍然是十分缓慢；一些靠近公权力的人总是希望如何通过所掌握的权力来为自己谋利，来转移或侵蚀国有或他人之资产。如果认识不到这一点，就无法揭示出问题的实质，法律也只能成了少数人谋利之工具。

　　美国著名的经济学家奥尔森指出，为什么一些国家经济能够走繁荣富强之路，而一些国家则不能，最根本的问题就在于这个国家是否有一个“市场扩展性政府”。而这个“市场扩展性政府”最基本的职能有三：一是个人产权清楚的界定及有效保护；二是必须保证市场的交易合约有效履行；三是保护个人财产不受到掠夺。

　　比如，发生在北京的嘉利来股权转让事件，在保护合约的有效履行、保护个人财产不受到掠夺方面，北京市政府的职能部门就存在着与市场逻辑和经济逻辑完全相悖的行为。而这些行为产生，并非是由于国洪起有多少能耐，也并非我们政府的工作人员素质或道德水平问题，也不在于现行法律制度的不健全，最重要的问题就是我们的政府职能界定不清。

　　嘉利来股权转让事件是国洪起系列犯罪案件中的一个十分典型的案例。1994年9月北京二商集团、北京恒业房地产开发综合经营公司和香港嘉利来集团公司签署了《中外合资北京嘉利来房地产有限公司合同》，准备在北京建设一座集酒店、写字楼、公寓、商场为一体的大型房地产项目“嘉利来世贸中心”。合同详细规定了各方所要履行权利与责任。在开发初期，合同的履行还较为顺利。但在1997年亚洲金融风暴，由于经济环境的不确定性使得该中心的开发不得不停止。2000年开始，北京房地产市场开始好转，合同的溢价开始显现出来，合作双方的矛盾也开始尖锐起来。后来，经北京市政府几经协调，但问题还是没有解决。

　　2001年7－8月北京市工商局的办案人员以嘉利来公司注册资金是人民币而不是外币为由（相关法律的规定也要求外商出资必须是外币），强制要求北京几家会计师事务所出具撤销三份验资报告的声明。北京市工商局以嘉利来公司没有出资为由，向合作公司发出限期出资通知书。2001年9月25日，北京市工商局发给嘉利来的限期出资通知书到期。二商集团的人就到了北京工商局和北京市经贸委，通过政府文件方式，把嘉利来公司的股权变更给美邦来联公司。2002年7月美邦公司在香港签署《股份和债权转让合约》，一份合同转手就获利6000万元。

　　发现自己的权益受到侵犯之后，嘉利来公司2001年10月对北京市经贸委与工商局的作为向国家外经贸部与国家工商总局提起行政复议。2002年7月外经贸部做出行政议决定书，撤销了北京市外经贸委的627号批复，指出北京市经贸委的文件“认定事实不清、适用法律不正确”。但同时，北京二商集团对外经贸部做出的行政复议决定不服，向北京市第二级人民法院提起诉讼。2003年12月22日，北京市场二中院判决商务部败诉。

　　对于这样本来是一个十分简单的事件，政府部门在该案件中该做什么，不该做什么也是十分清楚的（保护合同的有效履行、保护个人财产不被掠夺）。因为，1994年9月三方签订的合同完全是三方自愿完成的合同，合同权利与义务也完全是由当事人三方来完成。合同的不完全性而导致的争议也应该是由合同当事人三方来协商解决。如果三方无法达成大家一致的协议也可能由第三者来仲裁，而不需要通过红头文件来修改与调整合同的。

　　为什么北京市工商局强制要求北京几家会计师事务所出具撤销关于合作公司的原来的三份验资报告的声明，并把这强迫下做出的声明作为嘉利来公司没有出资的依据？为什么这声明一到手，北京市工商局随之就向合作公司发出限期出资通知书（其实早就注资，只不过是人民币）？为什么这几份强制性出具的声明会成了北京市工商局与经贸委出具政府红头文件的主要依据？

　　以此为理由，一场神奇高效的“公文传递”在二商集团、香港美邦公司、北京市工商局、北京市外经贸委之间展开。2001年9月26日一天之内，就完成了二商集团向北京外经贸委发出合作公司重组合同、章程及董事会组成的申请；完成了二商集团、北京华安、香港美邦三方签署合作公司股东变更重组、合同修改、公司章程修改三个协议；5天时间，便完成了从变换股东申请到领回新营业执照的全部内容。而这一切，作为大股东的嘉利来公司竟声称全然不知，期间也没有接到任何人的通知。而美邦公司拿到原属嘉利来公司的股权后，急匆匆在香港开始转卖，10月2日转卖到嘉利来公司时，嘉利来公司才看到北京外经贸委的627号批复，知道自己权益被别人卖了。

　　在这些完全与市场逻辑与经济逻辑相悖东西都汇集嘉利来事件中：如撤消一份合同当事人完全不知晓；出具的会计验资报告会由于政府部门强迫收回；新股权转让仅一纸便条就可以形成正式文件，并可以在极短的时间内完成；获得新合同的公司一获得合同就迫不及待地要把股权转让，而这合同在香港市场交易，即刻就一夜暴富；北京的审计机构拒绝对二商集团的财务状况进行审计等。

　　可以说，2001年以来嘉利来事件所发生的一切事情，表面上是合法的，是在红头文件下来做的，但是实际上完全是在国洪起操纵下一个个就范的结果。否则其中的故事不会那样巧合，也不会那样没有市场逻辑。最近国洪起一个个所暴露出来的案件都说明了这点。这种行为不仅可能使得大量的国有资产流失、国家经济造成巨大的损失，严重腐蚀国家政府工作人员；而且使得政府职能扭曲、司法的公正性和独立性缺如，对于社会经济生活造成严重负向影响。

　　总之，对国洪起案件的深刻反思，就得从政府职能的转变角度上来思考，就得让政府职能真正转变为社会经繁荣服务上来。而对人民法院来说，它是社会公正、正义的最后庇护所，它具有的就是社会的公正与独立，如果离开这一点，就法无所法了。同时，转变政府职能，还得对政府职能进行严格监督与问责，对那些敢于利用公权力来谋私者严查、严惩，不得让这些人侥幸过关。这样才能对类似国洪起案的犯罪活动起到阻吓作用。否则，如果这样的重大案件大事化小、小事化了，既无法向社会交待，也会对后来者起示范作用。