该管的不闻不问不该管的越俎代庖———乾县国资案暴露出国资管理诸多问题

　　去年初，陕西乾县检察院接到群众举报，反映乾县饮食服务公司违法违规处置国有资产。该院经调查反映属实，便与县国有资产管理局协商，建议国资局以原告身份提起民事诉讼，检察机关作为监督机关支持起诉。近日经乾县人民法院开庭审理，采纳了乾县检察机关的意见，作出了被告乾县饮食服务公司与被告屈某所签订租赁合同无效的一审判决。这成为陕西省首例由检察机关代表国家以原告身份提出起诉的一起民事案件。

　　本案例中，陕西省乾县检察院代表国家以原告身份保护国有资产不致流失的行为值得肯定，但仔细分析起来，本案有关部门的角色缺位或错位的问题确实值得认真探讨。陕西乾县的案例作为保护国有资产的新尝试，固然有其积极的因素，但我们应牢记：依法办事，才是治国（当然也包括保护国有资产）的最佳途径。

　　出资人缺位———乾县国资管理部门失职严重

　　在陕西省乾县的案例中，不是没有国有资产管理部门，而是国有资产管理部门没有尽到法定职责。在乾县饮食服务公司违法违规处置国有资产时，该县还设有国有资产管理局。期间县国资局在机构改革中被撤销，成了县财政局的一个国资综合科，不能成为独立的诉讼主体。

　　机构虽然变了，但管理国有资产的职能没有变，国有资产出资人的地位和身份也应当没有变。国资局合并到财政局后，相应的政府职能理应由财政局继续行使。从法律的角度看，即使不能以国资综合科的名义提起诉讼，县财政局作为独立的机关法人，一方面可以依法行使对国有资产的监督管理职责，以各种合法的行政手段来保护国有资产（如要求饮食服务公司按法定程序对拟处置的国有资产进行评估、批准评估报告和处置方案等），另一方面也可以用国有资产出资人的名义作为独立的诉讼主体向法院提起诉讼。而在该案例中，乾县的国有资产管理部门不闻不问，无所作为，是典型的违法失职行为，是典型的出资人缺位。

　　角色错位———检察院充当本案原告

　　由于乾县的国有资产管理部门在本案中出现严重的失职，造成出资人缺位，致使乾县检察院承担了为保护国有资产不流失而提出起诉的重任。

　　但是，根据《中华人民共和国宪法》第129条的规定，人民检察院是国家的法律监督机关。按《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条的规定，各级人民检察院对刑事案件的侦查、批捕、公诉、执行监督等各个环节行使宪法和法律赋予的检察权。具体到国有资产的保护领域，检察院应当是通过打击和惩治犯罪等手段来保护国有资产不被侵占或流失。而在陕西省乾县的案例中，检察院是以民事原告的身份来提起诉讼，出面充当保护国有资产的原告。笔者认为这种作法是不具备有效的法律依据的。检察院提起保护国有资产的民事诉讼，这种没有任何法律依据、超越了法定职权的行为，反映出检察院角色的错位。

　　保护国有资产必须依法行事

　　在陕西省乾县的案例中，该管的不管，是违法失职行为；不该管的管了，越俎代庖，是越权行为。人们不禁会问，左也不是；右也不是，难道眼看国有资产流失就毫无办法？

　　笔者的回答是：防止国有资产流失、保护国有资产必须依法行事。

　　就乾县的例子看，笔者认为比较正确的作法是：

　　1、检察院若调查发现国有资产违法违规处置的情况属实，应依法向国资管理部门和相关单位（如县饮食服务公司）发出检察建议书，要求国资管理部门依法行使职权，纠正违法违规处置国有资产的行为；若发现有侵吞国有资产的违法犯罪嫌疑，检察院应当立案侦查，将国之蛀虫绳之以法。

　　2、对国资管理部门而言，国资管理部门应依法担负起保护国有资产的法定职责，或者是依行政手段纠正县饮食服务公司的错误，追究相关人员的法律责任；或者是以国有资产出资人的身份提起诉讼，请求法院确认县饮食服务公司与屈某之租赁合同无效，以维护国有资产的合法权益。这种作法，政府相关部门可以各尽其职、各负其责、各尽所能、各得其所，才是保护国有资产的合法途径。

　　平衡国有资产与民间资产

　　在中国的法律体系中，国有资产受到了特殊的法律保护，《宪法》第12条就宣布“公共财产神圣不可侵犯”。具体到国有资产管理的法律、法规中，国家还对国有资产的处置设立了一些特别的程序，比如：国有资产的占有、使用单位（如乾县饮食服务公司）拟处置国有资产时，应先提出处置方案，由该使用单位的上级主管部门同意后，再报国资管理部门批准。在具体处置国有资产时，要先由国资管理部门认可的评估机构对拟处置的国有资产进行评估，评估的结果经国资管理部门批准式认可后方为有效。

　　笔者认为，自2004年宪法修正案通过后，对此应该有一些清楚的认识：

　　1、宪法修正案公布后，公民的合法私有财产不受侵犯的内容入宪，国有资产与民间资产已经具有相同的宪法地位；

　　2、国家法律已经对国有资产的保护设立了特别的法律制度（包括各种法规、规章及特殊程序等），国有资产并不享有任何法外特权；

　　3、在社会主义市场经济体系中，参与市场经济的主体应该是平等主体，国有资产也概莫能外。只有在平等主体参与的条件下，才有可能平等协商，等价交换，而这些均是市场经济的基本要求。与民间资产相比，国有资产并不当然高人一等。

　　这里有必要评述乾县法院的作法。作为国家司法机关，乾县法院表现了保护国有资产的积极性和责任心，但没有遵循国家司法机关应有的程序公正。针对县检察院提起的民事诉讼，乾县法院依法就不应受理立案。因为检察院的起诉并不符合《民事诉讼法》规定的受理条件。乾县法院受理检察院的民事诉讼并立案审理，其作法本身就与有关规定相悖。

　　就案例的实体判决来看，在案例提供的信息中，乾县法院作出判决所依据的事实和阐明的理由尚不完全清楚。如果法院以“未经法定程序”处置国有资产为由判决租赁合同无效，则是典型的“政府部门生病，百姓个人吃药”，把违法违规处置国有资产的后果转移到屈某个人身上，没有充分体现和尊重个人的合法权益。