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邓聿文
国务院对江苏铁本事件的严厉处理，一方面反映了中央在维护宏观调控的严肃性和权威性，以及政令统一上的铁腕手段和坚强意志；另一方面，从这一事件牵涉部门之广以及受处理人员之多来看，它不仅是一起典型的地方政府及有关部门严重失职违规，企业涉嫌违法犯罪的重大案件，还反映了一个更为深层和复杂的问题，即如何看待和处理市场经济条件下
的中央与地方关系，合理配置行政的纵向权力结构。
市场经济的发展，使地方政府在微观领域内，获得了较大的配置资源的权利，地方开始成为相对独立的行为主体和利益主体。而地方政府经济和财政权力的增加，经济自主空间的扩展，以及发展地方经济，增加地方财政收入责任的加重，又进一步创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。在追求利润的激励下，各地方想方设法、因地制宜地发展经济，推进改革，形成了八仙过海、各显神通的局面。可以说，中国经济连续20多年的高增长，与地方政府的这种作用是分不开的。
但是，分利化改革与市场经济的发展，也增强了地方与中央的博弈能力。由于中央政府与地方政府效用函数并不总是一致的，地方政府有实现独立利益最大化的冲动，且独立化程度越高，权威扩散的可能性就越大，其直接后果便是弱化了中央政府的权威。与此形成连锁反应的是等级制的松动，即中央与地方由传统的单向依赖的等级规则，演变为双向依存的委托代理关系。根据委托代理理论，地方政府会充分利用自己的“代理资源”与中央政府讨价还价，诱使其作出对自己有利的制度安排；或者利用中央政府的授权，在满足自身利益最大化的限度内，理解和贯彻上级要求实施的制度规则，如“层层截留”、“曲解规则”、“补充文件”、“改头换面”等。
在这种利益多元化的情况下，中央的政策地方不一定执行，或者在执行中大打折扣。这在本轮经济热中有非常明显的表现。地方政府和中央政府、商业银行和中央银行，对经济形势的判断差别很大，由于此种不同，我们看到，去年上半年，中央政府主导的固定资产投资额同比下降了7.7%，而地方政府的投资额却增长了41.5%。正是地方和企业联手，对中央的三令五申置若罔闻，“大干快上”，造成了目前投资的快速增长。
为抑制过快的投资增长，去年下半年以来，中央采取了多种市场化手段，但效果不明显，今年第一季度投资增长再创新高。为此，中央不得不拿起过去熟悉的“武器”———行政手段，对那些敢于顶风作案的企业和地方官员，痛下杀手。铁本事件不过是要“杀一儆百”。但国务院这样做，实在有些是出于无奈，它说明，现在的宏观调控比过去更加困难。
铁本事件以及本轮的投资热昭示我们，必须对现行的中央与地方关系进行调整与创新。铁本事件的出现，固然与地方政府自身的自利行为有关，但中央对地方政府的行为缺乏有效约束与监督机制，也是重要的制度根源。目前，中央与地方关系的根本指导思想仍主要停留在非操作化、非制度化的原则层面上，主要靠一种权力和信仰来维系，缺乏严格的惩罚手段与法规。
根据市场经济国家的经验和我们过去的教训，中央与地方关系应朝着一个理性化、制度化的方向发展，这就需要把它建立在法治的基础上，加强中央与地方关系的立法，确定中央与地方事权的划分规则，并建立中央与地方关系的监督保障机制。同时，鉴于中国是一个经济社会发展不平衡的国家，要实现高效治理，就必须充分发挥地方的积极性，培育地方独立治理的能力。这是在市场经济条件下，构建中央与地方新型关系的一个基本原则。
建立一种什么样的纵向权力结构，直接关系到中央宏观调控作用的发挥和整个社会的协调发展。从这一角度看，江苏铁本事件充分暴露了解决这一问题的紧迫性。（晓航／编制）（来源：金羊网）
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