海南社保基金的繁华与赤字

　　本报记者　徐恺

　　海口报道

　　“地税征收社保费，追求的是一个效率，但很难有动力把社保的覆盖面逐渐推向全社会。而农税体制的复杂，甚至把这种效率也丢失了。”据调查，几乎100％的非公经济都未参 加社保。

　　最早在国内提出社保基金市场化运作概念的海南，在实行基本养老保险10多年之后，该项保险基金却处于捉襟见肘的局面之中。

　　海南省社会保险事业局提供的一份分析材料称，“截至2003年底养老金累计结余106219万元，按2003年养老金支付水平静态计算可支付养老金6.0个月。”

　　而这些节余，还正在被逐渐出现的收支缺口所损耗———如果不是连年不断的财政补贴的话。

　　养老基金全面赤字

　　海南省的基本养老保险制度开始于1992年1月1日，城镇从业人员基本医疗保险从1995年7月1日起实施。

　　实施伊始，基本医疗保险制度就将机关、企事业单位、社会团体、民办非企业单位的从业人员统一纳入参保范围。而相形之下，基本养老保险的统筹范围则几经变更。

　　最初参保人员仅为经济特区城镇企业职工；1994年1月起扩大到机关事业单位从业人员；2000年11月，停止机关公务员和参照公务员制度管理的人员参加地方基本养老保险。

　　12年间，海南基本养老保险的参保人数从71万人扩大到83万人，缴费人数70万人左右。

　　从缴费的增长来看，这期间在数量上也有了很大增长，从1992年的2.6亿元达到2003年的15亿元，增长了4.76倍。累计共征收基本养老保险费107亿元。

　　但是，相关人士透露，在“一片繁荣”的表象下，海南社保实际上隐藏着许多隐忧。该人士称，从1999年开始，海南省基本养老保险的收支在整体上就出现了缺口，而且这一缺口在逐年加大。

　　根据他提供的数据，1999年相关收支缺口为1亿元左右，而到2003年，这一缺口已经扩大到5亿元以上。每年实际上都是收不抵支，主要靠财政补贴、政府的转移支付等形式弥补。

　　而实际上，海南并不是一个经济特别发达的城市。据相关资料，该省去年的财政收入不过50亿元。

　　海南社保局资料显示，2003年，该省22个统筹单位中，除了洋浦和省直以外，其余20个单位的养老保险基金全出现赤字。而累计节余的增加，就主要来自这两个单位。

　　“虽然这两个地方略有节余，但是由于实行的是地市县的统筹，并不能调到其他地方使用。”社保局一位人士说，“因此，可以说在海南，整个养老保险基金这一块，处于一个赤字状态中。”

　　这位人士分析，形成这种状况的原因大致有三：一方面，养老金的递增是刚性的，待遇在不断提高；另一方面，离退休人员越来越多，也就是领取养老金的人越来越多；还有一方面，就是非公经济这一块的养老保险基本没有建立起来。

　　截至2003年底，该省参保离退休人员已达33万多人，抚养比已低至2.09：1，养老保险负担十分沉重。

　　“可以说，这根本是无法负担的。”这位人士说，“即使把这两个人交纳的养老保险给这一个领取者，按照现在的费率，也是不够的。”她预计收支缺口还会进一步加大，而这一缺口在2003年当期已经达到5000多万元。

　　理不清的体制

　　区别于国家集中管理的社会保障基金，社会保险基金由县以上地方政府管理，其来源为养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五个部分。从1998年开始，该项基金纳入单独的财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。

　　这种制度设计本来是一个相互制衡的良好愿望，但是从海南的现实看来，这种良好的愿望似乎并没有能完全实现。

　　据相关人士介绍，按照这种现行的体制，地方社保基金的征收由地税部门负责，建立征收专户，然后再解款到财政部门所掌握的财政专户，由其负责基金的运作和管理。而社保局则主要负责保险的发放———它建立自己的支出帐户，每个月向财政提出当月的用款计划，经批准后通过支出帐户进行发放。

　　实际操作中，海南参与和涉及到社保管理的机构和部门十分庞杂。在劳动厅之下有相关的社保管理处室，负责全省的社保工作的管理；而在同一级别，还有财政和审计部门对社保基金进行监督和审计。

　　“几个部门之间的定位和相互的关系有点不大明确。”该省社保局一位人士说，“管征收的地税系统，对社保业务方面不大内行。按理社保局应该对社保基金的运用进行监督，但我们现在没有具体的办法。”

　　而由于海南农税管理的体制复杂，这种安排也曾经一度引起地税方面的不满。

　　目前，海南省农税管理体制除海口市归地税管理外，其他市县由市县政府自行决定。因此，农税管理出现“地税、市县政府直管、市县财政管”等3种管理体制。由市县政府直管的都成立了农税局，下设农税所。

　　在此体制下，海南省政府把社保费征收管理划归地税时，确定了参照农税管理体制执行的原则。这样，社保费征收管理又出现了两种体制：海口市社保费征收由地税管理；海口市以外的市县的社保费征收机构划归地税，人、财、物归市县政府管理，省社保费征收管理部门设在省地税局。

　　“地税征收社保费，追求的是一个效率，”一位长期关注海南社保的人士分析说，“但很难有动力把社保的覆盖面逐渐推向全社会。而农税体制的复杂，甚至把这种效率也丢失了。”

　　根据她的调查，几乎100％的非公经济都未参加社保。“即使有些酒店，参加社保的也就是经理以上的中层人员。”她说，这与征收机关的对社保的理解和指导思想有关。“因为除了已经实现财政兜底的基本养老保险这一块，其它方面的社保目前还没有实现财政兜底。”分析人士指出，“这就可能刺激有些地方政府管理社保部门，拒绝一些该纳入社保的人群的进入。因为他们害怕基金赤字之后的负担。”

　　海南社保系统向该省高层提交的一份报告，描述了目前存在的体制问题。

　　报告称，管理体制上，社保经办机构隶属当地人事劳动保障部门，地税社保费征稽局则有隶属地税部门的，也有当地政府直管的，还有财政部门管理的；职能分工上，地税社保费征稽局负责社会保险参保登记、申报、相关资料变更业务和稽查清欠，社保经办机构负责各项社会保险待遇支付、管理，基本养老、医疗保险个人帐户和保险关系管理。

　　报告认为，这种复杂的管理体制，已经在协调一致上出现了困难，导致社保方面的工作遇到人员数量不足、人员素质不高和业务学习的重视程度不够等方面的问题。“而社保的覆盖面越来越大，业务能力要求越来越高”，这种矛盾将直接影响到该省社保工作的进一步开展。