1000亿 中国石油战略储备再升级

　　本报记者　杨磊

　　青岛、广州报道

　　“在我们设立国家石油战略储备计划时，最大的困难在于，你必须使政府能够控制住能源紧缺的局面，然后再使政府控制能源使用方向。”

　　电力紧缺、煤炭紧缺、成品油涨价。

　　当资源成为约束一个国家前进步伐的重要因素时，很多事情就变得异常简单，至少在官方层面上思路会更加清晰。

　　比如从1993年就开始被提出的国家石油战略储备。

　　这个战略性规划是如此庞大，如同一张牵动着方方面面的大网。以至于你无法准确地描述它会从什么地方开始，又在什么地方结束。它属于每一个人，却又不为任何人操纵。

　　再一次，它又成为了激烈争论的对象。与此相对应的是一次对国家能源战略赖以形成的运作过程所进行的罕见的审视，这种过程有时使事情显得迫在眉睫，有时又令人心情沉重。

　　1000亿确保90天

　　近数十年的发展过程中，在决定经济增长的战略性资源的荷尔蒙中，肯定有某种东西偏离了它的发展轨迹。

　　“1993年，对于世界来说是一个历史性时刻。”10多年前就以《石油风云》一书，登上了美国普利策奖领奖台的美国人叶金说。因为在这一年，中国由石油出口国正式变成了石油进口国。

　　也就是从这个时候开始，“没有中国的能源安全，就没有世界能源安全”的说法开始成为舆论的主流。2003年11月15日国际能源机构称，中国将成为全球石油价格的最大驱动力。

　　这并非一个荣誉。

　　必须要做点什么。中国石油战略储备计划就此走向前台。

　　事实上从2003年开始，政府就已经开始试图缚住并驯服这种面临失控的局面。虽然它存在巨大的供需缺口、欲壑难填、无处不在并且纷繁复杂。

　　“在我们设立国家石油战略储备计划时，最大的困难在于，你必须使政府能够控制住能源紧缺的局面，然后再使政府控制能源使用方向。”国家发展和改革委员会能源研究所（以下简称为“能源所”）的一位专家说，现在所进行的工作正是沿着这个思路发展。

　　这位专家说，我国的石油储备工作从1993年就已经开始酝酿，到去年中央正式批准开始石油战略储备，各种前期工作一共花了10年的时间。

　　而在这个过程中，各个版本的说法曾经多次被媒体公开。有消息说，政府将投入一百亿保证7－15天的石油战略储备，也有说法是，动用500亿元的国家财政建立30－45天的石油储备。

　　虽然说法不一，但所有媒体都注意到了一个事实：国家对于石油战略储备的建设绝对不会是短期的目标，而是长期规划。这从各个版本的传言中都引用了“三个五年计划”的说法可以得到佐证。

　　本报从可靠部门获得的最新消息是，仅在石油战略储备一项，国家总投资将超过1000亿元，其中包括油库等硬件设施以及储备油投入，准备用15年时间分三个“五年计划”完成。其中一期工程在去年已经开始建设。在第一个五年计划中，要在头二年中先要把一期工程建成。

　　而据上述可靠消息源头证实，国内战略储备的一期工程中的四个基地分别是青岛的黄岛、大连的新港、宁波的镇海、舟山的岙山。

　　与此同时，针对二期工程的选址工作也已经开始。有消息说，由发改委牵头的多个调研团队已经奔赴各地开始进行初步考察工作，5月中旬将会提交一份详细的“预可行性研究报告”。

　　而在更远的三期工程中，内陆腹地的石油战略储备油库亦在规划中。整个工程完成以后，中国石油战略储备基本上要跟国际接轨———将相当于90天的净进口量。

　　就目前情况而言，已经开始进行的工作尚未涉及大批量原油采购工作，而仅是油库建设工程，等到2005年，建立相当于30天石油净进口量（约1500万至2000万吨）的储备规模后，初期投入将达60亿－100亿元人民币。

　　据发改委的一份报告指出，具体石油储备基地的选址和布局，将遵循进油方便、出路畅通、靠近炼厂、快速反应的原则。

　　什么样的储备战略

　　“这个计划是如此庞大，在一切都没有成型之前，外界所了解都只是一个个蓝图。”一位学者认为，能源当局在这个方面甚至难以区分自己到底能控制和不能控制什么。

　　中国经济体制改革研究会公共政策研究所的学者钟伟、蔡原江曾在媒体公开了一份报告，试图从形势和应对政策上来对中国石油战略储备的现实以及未来进行一次结构上的分析。

　　在该份报告中，他们依据能源所“西部可持续能源发展战略”的研究估算，2010和2020年中国原油需求分别为2.96亿吨和3.90亿吨；科技部“中国后续能源发展战略研究”对中国2010年和2020年的石油需求预测则为2.80亿吨和3.60亿吨。此外，中石油预测2010、2015和2020年中国原油需求分别为..10亿吨、3.5亿吨和4.0亿吨；中石化同步进行的预测结果则分别为3.20亿吨、3.8亿吨和4.3亿吨。而纵观国际能源组织和国内十几个中长期战略规划，中国原油年产量到2020年至多能达到2.0亿吨的规模。

　　保守而言，在2010和2020年，中国需要进口原油大致为1.5亿吨和2.0亿吨。因此，如果缺乏国家战略储备体系，中国难以保证其石油的不间断供应能力。

　　一个隐藏的观点是，中国必须抢在2010年之前建立起自己的相当数量的石油战略储备。因为按照国际能源机构制定的标准，当石油供应中断量达到需求量的7％的时候，就是能源安全的警戒线。那时候的中国显然将超出这个标准。

　　现实如此，目前出台的石油战略储备也确实按照这种思路在运作，按照规划，2010年之前至少会有一个比较成型的储备体系出台。

　　那么急需要解决的问题是，中国需要什么样的石油储备？

　　从记者接触的各方意见来看，争议尚存。

　　一种意见是，从经济角度考虑，中国的石油战略储备应承担双重使命：在战争或突发灾难时用以维系经济的常规运行；而在石油供应紧张、油价上涨时，充当资源调配任务，平衡油价。

　　这种设计在经济层面上是比较完美的，但是为了达到稳定国内油价之目的，同样必须面对如何选择向市场释放战略储备油的时间、方式、价格、收益者的问题。因此，必须继续研究的课题不能仅仅是建立中国的石油战略储备系统的必要性。能源当局还必须在该系统建立起来之前，通过法律手段规范如何有效使用该系统。

　　一个可以借鉴的例子来自美国。美国动用石油战略储备的规定非常严格。动用储备必须符合《能源政策和储备》法令所规定的条件。法令规定，只有在“非常时期”和“紧急情况”下，由总统亲自签署命令，方可动用石油战略储备。动用储备要符合竞争性销售原则，也就是说政府投放市场的石油一般是通过竞标来确定价格的。

　　法令对“非常时期”、“紧急情况”有明确的定义，概括起来主要有三条：一是事件的范围和持久性具有危机的特征。二是对国家安全或国家经济可能造成重大不利影响。三是事件可能会导致石油供应中断。

　　但是，再完善的石油战略储备系统也无法改变中国必须持续依赖进口石油的局面：向市场释放后的石油储备依然要通过进口来补充。石油战略储备无法从根本上解决国际油价波动对中国经济的冲击。

　　这正是另一派意见的出发点。他们认为，美国标本设定的三种状况事实上发生的概率很小，目前中国的石油战略储备不应该背负如此重负，而应该从简单的战略目标着手，避免面面兼顾而又尾大不掉的尴尬。

　　钟伟在他的报告中谨慎地发布了类似观点，他警告说目前存在将战略储备与平准库存（Buffering　Stock　Financing）相混淆的危险，必须予以明确区分。

　　他的观点是，石油战略储备不以平抑油价波动为主要目的，而是在战争或自然灾难时以保障国家石油的不间断供给为目的。以平抑油价波动为目的的石油储备不是战略储备，而是平准库存。

　　众所周知的危险是，以高抛低吸为总体思路的平准库存实践迄今没有成功的先例，例如国际货币基金组织在1969年9月建立针对橡胶、糖、锡等的缓冲库存贷款机制；在1970年代澳大利亚曾建立羊毛平准库存；1976年联合国贸发会议试图建立实物商品平准库存；以及1970年代英格兰银行试图建立外汇平准基金平抑英镑的波动，以上尝试全部失败。因此钟伟认为，中国石油战略储备不应该是平准库存，其终极目的是为保障原油的不间断供给，而不单纯为平抑价格波动。

　　另外，战略储备油也部分具有平抑国内油价异常波动的功能，但这不是战略储备的终极目的；战略储备体系应该考虑市场化的因素，但战略储备体系本身是服务于国家能源安全的，几乎不可能产生盈利。

　　但按照本报所获资料，国家预计在石油战略储备上动用超过1000亿元的资金，这样的投入不考虑成本因素似乎也不太现实。

　　但无论如何，中国石油战略储备已经上路。从某种意义上来说，这已经是个突破。

　　钱从哪里来？

　　虽然在石油战略储备的意义上还存在一定分歧，但有一点可以肯定，这种分歧不会影响到既定的战略运作。

　　钱的问题显然更加迫切。

　　1000亿元的投资到底由谁承担？国家财政还是市场化运作？

　　美国的例子摆在面前。作为国家全额出资建立石油储备的样本，美国政府在石油储备建设中投入了巨额资金。

　　据统计，从1976年建立石油战略储备至1999年底，美国政府已为石油战略储备拨款212亿美元，仅每年用于维护与经营的费用就需2亿美元。石油储备投资的分配比例是，75.4％用于购买石油，22.9％用于储存设施建设与维护，1.7％为管理费用。目前，巨额的储备费用已成为美政府一项沉重的财政负担，并成为制约美国石油储备发展的一个重要因素。美政府为减轻石油储备财政负担，正在探索石油储备商业化的途径。

　　记者获得的消息说，中国建立储备也将是由国家出资。来自消息人士的说法是，国家已原则上同意，中石油、中石化、中化三大集团以各自的油库、油库维护设备、相关配套设施、管理人员等作为建立战略储备制度的实物出资，而相应的管理体系、协调机构的建立及日常运作的成本投入，将由国家负责。

　　但仅仅依靠这个显然是不够的。

　　有学者在两会期间提出建议，作为一个重大项目，必须要由法律来保证，因而《战略石油储备法》的出台应该是当务之急。也只有在这样的前提下，政府针对石油储备方面的支出才有保障。

　　上海社科院学者王泠一认为，未来我国的战略石油储备法应该包括五大部分：国家设立战略石油储备建设的专项资金和石油储备金；规定哪些关系国计民生的行业可以动用石油储备；设专门机构系统监管，定期向人大报告能源储备情况；规定企业所承担的战略石油储备义务；设专门机构监控经营者储备义务的执行情况等。

　　但这只是从制度上保障了国家石油战略储备的执行，并没有解决钱的问题。

　　1000亿绝对不是小数目，而且这笔钱是不得不快点到手快点用出的。于是，一个敏感的提议浮出水面———征税。

　　有专家在媒体上公开建议征收国家石油储备税，由消费者缴纳，按照每升成品油0.03元计征，这样对消费者负担不大，也可以增加其节能和安全意识；国家每年可增收50亿元。

　　50亿元相对于1000亿元，还远远不够。王泠一和上海社科院的专家们还提议，在筹措战略石油储备资金方面，可借鉴日本、德国模式，通过发行国债、财政拨款、设计新税种等方法解决。

　　此外，政府还有一招可用：虚拟出资控制油气资源。有建议说，应当在南海等重要产油区划出大片含油气田储备起来，只探不采，找到石油储量后就地封存，以备急需。而这需要部分行政手段的干预。“毕竟国家石油战略储备和国家的前途密切相关，非常事件自然需要非常手段。”海南南海研究所的一位专家说。

　　所有的融资工作都应该在法律前提下进行，一位学者强调说，发行国债、征税都是手段，但要达成将石油储备体系完全建立起来这个目的，政府还有很多的路要走。