财政部科学研究所所长贾康先生发言

　　

财政部科学研究所所长贾康先生发言

　　中国税收高层论坛(2004)——市场经济与中国税收2004年年会于4月24日在北京友谊宾馆专家俱乐部举行，以下为财政部科学研究所所长贾康先生发言：

　　王永丽：感谢齐先生对农村税的着想，有一次在会上问我谁是贾康，我指给他看，他说我看过他的文章，是一位老学者，现在请财政部科学研究所所长贾康先生发言。

　　贾康：大家好，我确实不年轻了，就是老是不应该这样的一个显得不够老成，我也不断减少自己的缺点，现在还没有找到克服的好办法，我已经是年到半百，今天发言的可能要显得冒失一点。在题目当中列了一个叫不动产税或者财产税在地方体系中的地位，我就这个题目谈一点自己探讨性的看法。

　　这些探讨可能跟中国的现实经济生活有一定的距离，但是我认为我们是需要考虑这样的发展和相关的制度、政策问题的。我会尽量抓紧时间，因为我知道后面还有别的发言人，我争取控制在15分钟内。

　　我的发言分四个层次来讲，第一个层次，或者叫第一个大的方面，几句话就可以说，中国财政体制深化改革的方向是要形成真正的分级分税财政，94年在这方面中央和以省为地方的代表形成框架，后面深化改革的任务非常的繁重，这种形成真正的分税分级财政的要求，分税分级财政的体制，经过多年的探索，要和社会主义市场经济新体制配套的唯一选择，要形成真正的分税分级财政就要求健全地方性体系，说得大胆一点，在今后深化改革当中有一个前提必须解决，就是在我们现在的五级财政框架内要想方设法动比较大的手术，当然具体的表现形式还压处理得比较和缓，逐渐的把五级框架变为三级框架。但是作为实体财政，最后形成中央、省和市县这样三个层级。这个层级在分税分级体制贯彻当中应该落实一级政权要有一级事权，要有一级财权，要有一级税基，形成相对独立的预算，相互关联的逻辑贯通的分税分级财政的基本原则，这样分税分级财政的框架之内，三级实体财政都应该有自己的大中稳定的财源，这样财源就要表现为某些税种，我们不可避免还要保留共享税，作为过度形态，大量共享的处理，不可能是今后稳定的、长效的体制，在条件成熟的情况下，逐渐的把现在的共享税尽可能的分解融合到国税、地方税当中去。当然可能有一些税种在今后几十年还要保持共享，毕竟要在中央、省和市、县这三级都要形成他们各自作为基本税的大中稳定财源。

　　在审核市县两级，他们掌握的税种，除了大中稳定的税种以外，还有我们称之为明星地方税种，他们总体构成的这样一个税收的体系，我们就可以把它称为地方税体系。地方税体系必须健全，必须随着财政体制改革深化，随着统一市场和社会主义市场经济体制的新发展，一步一步的建立起来。

　　第二个方面，我想谈一个看法，是不动产税在市场经济体制中适合于地方层级来掌握。不动产税在具体的归属方面也要服从我们在税种划分的通行原则，比如和宏观调控、统一市场密切联系的税种应该划为中央税，和地方的千差万别的情况，因地制宜的要求相吻合的一些税种划为地方税，从地方政府的角度，从地方财政层级的角度来看，政府职能和财政为政府职能提供财力所应该实现的基本的职能定位就是主要在公共财政方面提供区域公共产品，优化投资环境，这是中国地方政府职能转换的大方向。它的财源方面的特点就是要把那些由地方因地制宜来掌握，比较适合地方掌握的税种划为地方税，可以减少负面影响。不动产税在这方面正好适合这两大要求。因为不动产税，或者我们称为财产税率，这样的税种在税基的具体形态方面是紧密联系跑的了和尚跑不了庙的房地产，政府把这种税种作为大中稳定财源的话，可以专心致志的搞投资环境。如果把投资环境搞好了，自己辖区内的景气就会提升，税源就会扩大。合理定位和所辖区内经济和社会发展的良性循环就可以形成。

　　在技术角度看，不动产税所要求税基的评估，所需要掌握很细化信息的各种地段不同的因素怎样反映税基具体的评估和管理方面的要求，也适合在地方基层的层级上把握税种，这是我想说的不动产税在市场经济体制中适合于地方层级掌握的一些基本的，我认为必须提到的要点。

　　第三个方面，谈一谈不动产税现存的主要问题我们要加以注视，还有就是在不动产税管理方面有一些积极的动态对我们有启示意义，我想把问题和动态结合在一起作为我发言的第三个方面来讲。首先提到现存的一些问题，我们可以观察到国家在现实的经济生活中有关不动产、房地产的一些法律和产权管理、规范是很不健全的。政府在房地产等等方面的税和费数量多，管理紊乱。在现实生活中，城镇化、市场化、工业化大潮越来越跟着全面建设小康社会的进展日益汹涌的情况下，我们也发现很多有关不动产产权的问题，由于建设过程中发生争议的问题，农民基地宅基地转手的问题，产生很多复杂尖锐的问题。看一些具体案例，所依据的法律界限经常是模糊不清的，甚至无所适从的，很多实力因素、浅规则的，让人不好把握的因素在这主宰了这些具体案例的解决结局如何，决定当事人他们的命运，有很多哭笑不得的事情，有很多令人痛心的事情，有很多应该是不被激化但被激化的矛盾。我可以作为一位研究者，放开说一点，看到报纸上披露上，北京首善之区，一个拆迁户下半夜闯入几十人蒙着他们的眼睛把房子推平，报纸上报道了以后，我说了一句，这个案子注定破不了，从具体报道来看有特殊的背景，钉子户可能有过分的主张要求，但是任何一个法治国家不允许采取这样的方式解决矛盾，后面有深层次的原因。第二，我们国家房地产税的具体配置情况来看，规范程度最高的征税，房地产、地产应该是分开征收的，对于外资企业来说开征统一的房地产税，内资不统一，内资在掌握方面，由于房地产税、相关的税收应该是分开的，也造成了很多掌握上的不规范的现象。总体来说，从征税角度来看，本身已经规范程度很低，更不用说五花八门的有关房产、地产的收费。

　　第三，现阶段发展上来看，房产、地产的税收仅仅局限于名义上所说的经营性。非经营性的不动产不是征税的问题，在现实当中，大量名义调查的非经营性的不动产，实际上或明或暗转为经营性，在管理当中很多方面处于空白或者管理薄弱的状态。

　　第四，我们现在开征的有关不动产、房地产这方面的税收，对地段的因素考虑很不充分。从一般的市场经济国家普遍经验来看，如果正常的评估税基，比如在北京王府井这样寸土寸金的地和远离繁华地段，比如门头沟地段，两处造价一样的不动产，评估下来的税基不是相差几倍、几十倍，应该是上百倍，我们充其量只考虑几倍的差异。

　　第五点，我们现在还没有一个哪怕粗线条的、重新评估税基的基本制度，随着经济的发展，城镇化的发展，市场化的发展，我们现在应该感受到的这种需要，每隔一段时间，比如说像五年左右一段时间之后，有必要重新评估一次税基，而我们现在在这方面还没有一个基本的框架。这可能是表面看到的一些问题，还有其他很多的问题，我至少要点到这些问题。但是在这样一种看起来很混沌的、规范性很低的途径之中也看到值得重视的，有启示意义的，从积极角度来看可以推荐的积极性动态。举个例子，在一年多以前，那时候非典还没有闹得很凶的时候，正好到山东青岛做调研，一年多之前，青岛地税局的同志跟我们介绍，前几年他们注意了对青岛本市有关房地产税收方面的管理，大体管理做法是在现有税制规定的框架之内做了资源方面的全面了解，有针对性的对各个区域进行了管理制度，及时的沟通信息，及时的应该收缴的税收入库，在管理方面加强了以后，在几年之内，青岛地税里面有关不动产的收入的增长幅度是每年90-120%，是翻着翻的走，反映什么趋势呢？在市场化过程中，在不动产进入统一市场态势立宪，富财是很可观的，大家可以从身边做一个判断，过去大量的所谓公有的住房，在没有商品化之前，实际上已经暗中的出租，目前加快商品化步伐以后，更多的住房进入了出租的状态，就是交易的市场，但大多数是暗中的或者很不规范的，这些税收往往一分钱收不进来，加强管理的话，就成为真真在在的黄金白银的税收来源。

　　这是税收当中以后发展很启示的一个要点，发展统一市场，提高法治化、规范化的程度，政府的税收管理和税制改革在不动产方面是大有可为的。

　　最后谈一谈发展方向的看法。结合税费改革和分税制的推行，使不动产税逐渐的在城乡统一税制的构建当中，逐渐的成为市县级财政收入的支柱型税种。我们现在乡镇一级在农业特产税停征以后，实际上已经没有什么税收来源。基本前景是逐渐成为县市级政府的派出机构，作为地方基层财政收入里面，我们应该借鉴市场经济的经验，结合中国的国情，积极的推动怎样通过一系列的过度措施，如果要做包括下面几个方面，一个是要按照十六届三中全会决定的精神，认真积极的清理有关不动产各种各样的杂费，规范征税，三中全会里面专门提到城镇减税改革，开展统一规范税制，相应取消有关的税率。第二，应该考虑既然已经加入到WTO了，整个市场经济的通行规则，所谓国民待遇要求我们在税制方面实行内外资企业的并轨。除了企业所得税势必要执行并轨之外，在房地产之外是否也要合并统一内外资，现在两套不同的房地产税制，这样更好的适应开放情况下的竞争局面，促进整个市场规范程度的提高。第三，从现在开始结合法治化的进程，健全不动产法规和登记制度，这可能是我们建立新体制不得不做的，虽然复杂棘手，但是绕不过去的工作。以后我们如果说要考虑在中国的转轨过程中，有效的实行税收的再分配调节，实际上还要考虑，我个人是这样认为的，还要考虑必要条件之后推出遗产税，但是我们现在连财产登记制度都才残缺不全，对合法取得财产的保护，在这次宪法当中表述中有一个重大进展以后，我们要抓住重要的机会，贯彻宪法的精神，在私人财产不动产这方面提升现有操作法规的规范程度，还有大量健全财产登记制度。

　　作为纳税人在依法纳税之后，应该享受纳税人的权利，这是越来越被人们普遍接受的基本理念。同样，在我们的社会里面，任何一个公民在依法完成财产登记制度之后，也要依照我国的宪法得到政府对于私人财产，按照法律授予的要求，按照法律规定的基本要求，给予他们保护。这也是我们以后考虑整个城乡税制统一健全地方税制体系必须要配套实现的。

　　第四，现在我们要积极考虑，虽然在不动产税占整个税还不到10%，但有些地方，比如青岛已经大大超出了一般水平，而且从发展趋势来看，比重会越来越高。在这种情况下，我们已经有必要，由点到面的积极探索和改变税基的评估，这要考虑地段的因素，还要逐渐的探讨重新评估税基的机制。

　　在市场经济发展的过程中，应该允许地方积极的去做带有开拓性质的实验，不能等有所有的事情有明文规定以后去做，比如我现在提到的，很多人议论的简化政府重提，不能会等到修宪之后进行，我们必须在没有进行修宪之前在有些地方实行撤乡并镇，还有在一些地方允许把市县的层级省管县等等一些实验允许他们发展、探索，取得一定的经验，然后再考虑，在什么样的时机，什么样的操作方案之下，把这种可能的适应我们改革发展要求的新的东西推广开来，在什么时候水到渠成的来修改法律，包括修宪。改革开放以来我国的宪法有几次的修宪，为什么要进行修宪，印证了一个朴素的道理，在改革开放探索当中突破一些框子，法无定法。所以在这个方面需要敢于探索，需要有一个周密的控制。所以，在有些地方，说到最后一点，也应该贯彻十六届三中全会决定里面提到的重要精神，结合改革的试点，要扩大对方的税政权利，比如说地方不动产税率，税率的决定权，我们注意到一种经验，地方在法律的框架之内，可以根据每年的职能实现的支出需要，测定不动产的税基，经过法定程序以后确定下来，按照确定税率来执行。它的一个理念就是地方镇完成只有的职责还要考虑量入而出的另外一个原则，地方做出这件事需要多大财力的支持，通过这些测算体现那年测算不动产税率上，通过地方的立法机构预算审查程序，按照这个税率严格执行。这样的经验对中国来说也有明显的借鉴意义。我们以后在逐步展开试验点上的实践过程中，应该允许地方的经验来扩大税政的管理权限。

　　主要是谈这些不成熟的想法，请各位批评指正，谢谢。