新条例为非公募基金会开闸 基金会阵营将分化

　　本报记者 华中炜

　　“4月6日至8日，民政部将在广东举行《基金会管理条例》的贯彻实施大会，并为6月1日后的基金会登记注册进行培训。按照新的标准，民政部将对现有1200多家基金会进行以证换证，对暂时不达标的将给予一定期限整改。”在日前清华大学ＮＧＯ研究所举办的一个论坛上，民政部民间组织管理局社团登记处刘忠祥副处长向本报记者透露了有关“条例”的 最新消息。

　　业内人士评述，此举标志着停滞四年的基金会将重新开闸放水。同时，新条例首次提出了鼓励非公募基金会发展的意见，以富人名字创办的基金会将在中国亮相。

　　基金会发展已成社会紧迫需要

　　中国ＮＰＯ信息咨询中心董事长商玉生介绍，我国基金会的发展经历了一个跌宕起伏的过程。上个世纪80年代，中国出现了基金会热。但经过1996年社团清理整顿之后，基金会的发展基本停滞不前。据刘忠祥介绍：“自1999年以后，基本上就没有新设立基金会了。”

　　而与发达国家相比，我国目前基金会显得十分弱小。据2002年的不完全统计，80家全国性基金会基金拥有量近30亿元人民币。民政部对52家全国性基金会1999年6月末的资产状况进行分析，48％的基金会资产规模在人民币1000万元以下，地方性的基金会资产贫乏，将近40％的地方性基金会的基金未能达到规定的210万人民币的标准。再看美国，基金会在2000年就已达到56600多家，资产总额达4860亿美元，每年向社会资助达290亿元。英国的威尔卡姆基金会，基金总额超过120亿英镑，每年用于医学研究的资助多达3亿英镑，远远超过政府在此方面提供的资金。

　　民政部民间组织管理局马昕认为，“随着市场经济发展，一些促进公益事业发展的产品都可以也应当主要由政府以外的其他组织提供，我国基金会的数量和质量还都不能与之相称，基金会的发展已成为社会的紧迫需要。”王名也认为，贫富差距的扩大，也是基金会发展的一个契机。

　　制度缺失呼唤新条例

　　但有专业人士指，基金会发展过程中出现的种种纰漏更是影响其健康发展。一位从事基金会立法的人士揭露：直接或变相从事借贷、信托等金融活动，将资金用于股权投资或实业投资等现象屡见不鲜；一些基金会组织机构规范缺失，决策权力集中在几个甚至某个人手中；不少基金会财务会计方法简单，所有资金混同管理，使得基金会的运作处于封闭和不透明的状态，使得主管机关、捐赠人和社会公众对基金会的监督缺乏基本途径。据广东省一项摸查显示，30％的基金会没有建立完善的理事会制度，40％的基金会组织财务制度不健全。

　　诸多业内人士把这些问题归结为“制度缺失是困扰基金会发展的关键”。据了解，在新条例颁布前，我国对于基金会管理的只有1988年的《基金会管理办法》，此办法共14条，共900多字，对于基金会的组织形式、内部决策程序、财务会计制度、资产使用管理、社会监督机制等诸多问题没有规范，使得基金会在具体运作的许多环节无章可循。国务院法制办的一位官员告诉记者：“法律制度的缺失，使得资源和发展空间都比较有限的基金会缺乏有力的制度支撑和政策保障，在这样的环境中，基金会的发育容易畸形。”

　　而据北京大学法学专家对新条例的评述，新条例在监管要求和措施上的规定比较细致。全国政协委员、清华大学ＮＧＯ研究所所长王名教授则认为，条例本身进行了很多创新制度安排，如关于公益财产的保护、关于基金会的管理体制及其职责、关于基金会的设立门槛及其登记限制、关于基金会财产运作管理、关于非公募基金会概念的提出等等。

　　基金会阵营分化在即

　　同时，新条例还减弱了政府在慈善事业中所扮演的角色，采取了鼓励非公募基金会发展的态度。对非公募基金会，我们采取鼓励的态度，在基金会的名称、登记条件、基金使用等方面规定比较宽松，以吸引更多的人投身公益事业。同时为了规范面向公众募捐开展爱心活动，维护社会稳定，对公募基金会做了比较严格的规定。”刘忠祥对记者说。

　　新条例对二者采取了区别对待的态度。如在门槛方面，全国性的公募基金会原始基金不低于800万元，非公募基金会原始基金不低于200万元即可设立。国务院法制办朱卫国介绍了当时各方的“反对之声”。反对者认为，这个门槛定反了，非公募型基金会主要靠自己运作资金，因此起点应该高一些，而公募型基金会主要是依靠筹资应该低一些。“没有采纳这种意见，主要是希望原来那些由政府兴办的运作不好、规模小的基金会退出，给由社会力量办的基金会更多的空间，也避免在捐赠资源上的抢夺，这实际上是鼓励他们发展。”

　　王名表示，对于公募基金会，国家原则上是限制的，要求不具备条件的公募基金会自然退出。但公募基金会数量不会很快减少，它有一个过渡期，可能是二到三年。其中有一部分在转变过程中会自动转化为非公募。他估计这个比例会有1／3。

　　而目前的现状是，我国现有1200多家基金会基本上都是向全社会劝募的公募基金会，绝大部分公募基金会负有一定的政治使命或承担政府委托的某些任务，有很强的官方色彩，社会影响面大。清华大学ＮＧＯ研究所邓国胜副教授表示。

　　这些公募型基金会所接受的捐赠主要来自普通老百姓，而一部分社会富裕阶层却鲜见其身影。邓国胜告诉记者一件有趣的事情：“我们在观察国内几家较大的基金会的捐赠名单后发现，有的基金会的捐助者中竟然连一个国内的知名富豪都没有。”

　　而民政部民间组织管理局马昕分析，现有政策对非公募基金会有所限制。另外，设立非公募基金会缺少税收政策的鼓励，主要是缺少对捐赠人的税收优惠，也是重要原因。

　　而据邓国胜介绍，在西方国家遗产税数额非常高，一些富豪都宁愿把自己的财产拿出来用作公益事业。像美国非常著名的福特基金会、洛克菲勒基金会，都是富豪用个人名义创办的私人基金会，而在中国遗产税尚未开征。在减免税方面，美国规定，如果一个企业向社会捐出善款，那么如果这个善款的数额超过应缴税收的10％，那么应该减免10％的税款，如果不到10％，则可以在税收里扣除已经捐出的善款。“中国在这方面的规定却只有3％，而且在实际的操作过程中，还没有得到落实。目前实行的是特事特批的原则，企业只有向事先得到国家批准的少数基金会捐款才能得到减免税收的优惠。”邓国胜告诉记者。

　　目前我国税制方面的改革正在进行，所得税调整、遗产税即将开征、公益捐赠能获得的税收优惠，使设立非公募基金会也将成为一条合法的避税渠道。马昕表示，这些年个人和企业成立非公募基金会的呼声越来越高，民政部经常接到这方面的询问。