深化发行制度改革的重要举措--中国证监会实施证券发行上市保荐制度

　　深化发行制度改革的重要举措

　　-----中国证监会实施证券发行上市保荐制度

　　日前，中国证监会发布了《证券发行上市保荐制度暂行办法》(以下简称“《办法》”)，拟于2004年2月1日起正式施行。实施证券发行上市保荐制度是中国证监会深化发行制 度改革的又一重大举措，是对证券发行上市建立市场约束机制的重要制度探索。这项制度的推行必将对提高上市公司质量和促进证券市场健康发展产生积极作用。

　　一、实施保荐制度，建立市场力量对证券发行上市进行约束的机制

　　今年以来，证监会确定了加强证券市场基础性建设，做好市场强基固本工作的方针。基础性工作的一项重要内容就是提高上市公司质量，增强证券市场对投资者的吸引力。证券发行核准是企业进入资本市场的第一道“关口”，从机制上调动市场的力量共同努力提高上市公司质量，是当前深化证券发行制度改革的方向。中国证监会推出的证券发行上市保荐制度和不久前推出的股票发行审核委员会制度改革措施，都是适应这种市场要求、深化发行制度改革的重大举措。

　　2001年3月，根据《证券法》的规定并经国务院批准，中国证监会建立并实施了证券发行上市核准制，改变了过往审批制下行政额度分配、指标管理和政府推荐企业的做法，由担任主承销商的证券公司负责选择、推荐企业,中国证监会依法核准。核准制实施以来,中介机构的作用开始得以发挥，市场竞争机制初步建立，促进了上市公司质量的提高。

　　但是，由于长期以来市场诚信意识和自律观念比较薄弱，对承销商的责任追究缺乏可操作的制度安排，因此，在现行制度框架内，中介机构的竞争机制还不够完善，把好资本市场准入关的作用没有得到充分发挥，上市公司质量的市场约束机制尚未完全建立。一些证券公司对其推荐发行上市的企业尽职调查不够，不能充分发现问题，披露风险。甚至个别证券公司受利益驱动，与发行人一起弄虚作假，欺骗公众投资者和监管部门。一些证券公司的主要精力用在帮助企业“包装”上市上，对企业上市后能否规范运作和持续发展关心不够。出现了一些上市公司发行上市当年就发生业绩大幅下滑、频繁改变募集资金用途等情况。现行制度下仅对证券公司的责任作出了原则性规定，没有很好地把责任落实到公司和个人。一些证券公司负责上市项目的从业人员工作中不能做到勤勉尽责，诚实守信。

　　解决上述问题，必须落实证券公司等中介机构及其从业人员的责任，使中介机构切实发挥对上市公司质量的约束功能。中国证监会推出的证券发行上市保荐制度正是适应这一要求的产物。

　　二、保荐制度的重点是明确保荐机构和保荐代表人的责任并建立责任追究机制

　　此次出台的《办法》设立了对保荐机构和保荐代表人的注册登记制度，明确了保荐责任和保荐期限，建立了监管部门对保荐机构和保荐代表人施行责任追究的监管机制。保荐制度主要包括以下内容：

　　一是建立了保荐机构和保荐代表人的注册登记管理制度。《办法》对企业发行上市提出了“双保”要求，即企业发行上市不但要有保荐机构进行保荐，还需具有保荐代表人资格的从业人员具体负责保荐工作。这样既明确了机构的责任，也将责任具体落实到了个人。《办法》对可从事保荐工作的证券公司和个人提出了比目前的主承销商和一般证券从业人员更高的条件，中国证监会对符合条件的证券公司及其从业人员注册登记为保荐机构和保荐代表人，并向社会公布名单。

　　二是明确了保荐期限。《办法》规定，企业首次公开发行股票和上市公司再次公开发行证券均需保荐机构和保荐代表人保荐。保荐期间分为两个阶段，即尽职推荐阶段和持续督导阶段。从中国证监会正式受理公司申请文件到完成发行上市为尽职推荐阶段。证券发行上市后，首次公开发行股票的，持续督导期间为上市当年剩余时间及其后两个完整会计年度；上市公司再次公开发行证券的，持续督导期间为上市当年剩余时间及其后一个完整会计年度。

　　三是确立了保荐责任。《办法》规定，保荐机构和保荐代表人在向中国证监会推荐企业发行上市前，要对发行人进行辅导和尽职调查；要保证或有充分理由确信向中国证监会提交的相关文件不存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏；要在推荐文件中对发行人的信息披露质量、发行人的独立性和持续经营能力等作出必要的承诺。保荐机构在持续督导阶段，要对上市公司履行规范运作、信守承诺、信息披露等义务的情况进行持续跟踪，及时揭示风险，督促纠正错误，并给予规范性指导。

　　四是引进了持续信用监管和“冷淡对待”的监管措施。《办法》规定，除对保荐机构和保荐代表人的违法违规行为进行行政处罚和依法追究法律责任外，还将对违反《办法》相关规定的保荐机构和保荐代表人采取“冷淡对待”的具体监管措施，即根据情节轻重，在一定时间内不受理或不再受理其提出的推荐发行上市申请，严重的还要取消其从事保荐业务的资格。《办法》还规定对有关机构和个人的不良信用表现记录在案并予以公布。

　　保荐制度的这些安排将有力推动证券公司及其从业人员牢固树立责任意识，在对发行人进行尽职调查和规范指导时，真正做到勤勉尽责，诚实守信，真正发挥市场对发行人质量的约束作用，切实担负起把好资本市场准入关的作用。

　　三、实施保荐制度将推动证券发行制度从核准制向注册制转变

　　实施保荐制度的主要目的是通过落实证券公司等中介机构及其从业人员的责任，加强市场诚信建设，培育市场主体，强化市场约束机制，提高上市公司质量。

　　实施保荐制度不是要由保荐机构和保荐代表人越俎代庖，包揽天下。保荐机构和保荐代表人不能替代发行人和其他中介机构的工作，也不能减轻或免除发行人和其他中介机构的责任。实施保荐制度要求保荐机构作为中介机构牵头人，协调律师事务所、会计师事务所、资产评估机构等相关中介机构在各自的职责范围内，勤勉尽责、诚实守信，本着对证券市场负责、对投资者负责的态度，推荐优质公司发行上市。保荐制度的实施将推动各类中介机构执业水准的整体提高。

　　证券发行施行核准制，确立了各市场参与主体“各司其职、各负其责、各尽其能、各担风险”的基本原则。实施保荐制度是对核准制这一基本原则的进一步贯彻落实，是发行制度从审批制向核准制变革的进一步深化。可以预见，保荐制度的实施将进一步提高上市公司的信息披露质量，促进上市公司规范运作和可持续发展，推动市场诚信建设。随着证券市场的不断发展和市场供求关系的基本平衡，发行制度最终将从现行的核准制转变为主要由市场主体选择的注册制。因此，实施保荐制度将为我国证券发行制度最终向注册制的过渡奠定基础。