“协议出让”戛然而止 北京4号令终结还是开放

　　本报记者 丁凯 北京报道

　　2004年2月10日，北京市土地储备中心的交易厅依旧人迹稀少。这个于三年前成立的土地机构，事实上一直门可罗雀，在这里成交的土地交易寥寥无几。因为在这个机构成立之时，中国的土地大部分可以由土地拥有方与投资方直接洽淡，即“协议出让”。事实上，数年之内土地储备中心无地可卖，但现在这个状况或许将被彻底扭转，此前一天，亦即2月9日 ，一纸禁令《北京关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的补充规定》(简称4号令)出台，令那些仅仅处在协议阶段的土地交易戛然而止。

　　在交易厅内，几位身着制服的工作人员正在重新装修后的展厅里用除胶剂清理展板，小心翼翼地张贴北京各区域的土地规划图。土地储备中心“有仓无粮”的状况一去不返。隶属于北京市国土房管局的一位官员表示，这一文件的出台标志着1992年在北京延续至今的国有土地使用权协议出让制度退出历史舞台，取而代之的将是土地交易公开化。

　　在2003年下半年，国土资源部联合五部委展开了长达数月的土地稽查，而稽查的原因可以追溯至2002年5月，其时颁布了土地交易需“招标、拍卖、挂牌”的文件(简称11号令)，这个全国性的土地治理条文，并未能扼制土地被地方政府廉价出让情形的快速蔓延。此次稽查的震荡程度，深入各级地方政府的肌理，五部委联合调查组共筛出违规批复的园区2046个，基层干部有134人被判刑，撤换清退738人。事实上2003年“沦陷”的13位省部级官员，九成与“土地黑箱”交易有关联。

　　在北京发出土地管理的“红色禁令”后，跟进最快的是云南。1月18日，云南省国土资源厅、省监察厅联合发出通知，土地交易必须100%拍卖、挂牌，其严厉程度堪称空前，这等于彻底把土地“协议出让”的方式从云南清零。但也有专家认为，协议出让对不同的地区有不一样的存在价值，“一刀切”并非理智之举。

　　敲击土地储备之门

　　2003年11月底，国家五部委联合进行的全国土地督察工作结束。国土资源部土地利用管理司副司长束克欣曾表示：“2003年就是一个土地整顿年。”2003年底，据国土资源部的消息，在全国土地市场秩序治理整顿工作中共撤并整合2046个开发区，某著名房地产开发商向记者透露，北京市被查处的开发区达460个。全国土地督察的结果显示，解决北京市的土地问题已经到了刻不容缓的地步。

　　土地是政府所有权利资源的集中表现，政府对于土地问题的关注也源于解决腐败问题。全国土地规划利用专家组负责人、中国人民大学土地管理系主任叶剑平告诉记者：“事实上协议出让也是一种市场方式，只是这种方式容易滋生暗箱操作。”据媒体报道，国土资源部相关人士曾透露，北京目前的协议出让土地有50%涉嫌违规。

　　北京市政府以及各相关部门这次行动之迅速十分罕见。2003年12月3日由北京市代市长王岐山主持的第23次市长办公会议讨论了国家有关部门对北京土地市场的督察结果、土地问题与农民利益以及停止经营性土地协议出让等问题。

　　12月26日，北京市国土房管局、市发改委、市建委、市规委召开会议商讨落实市长办公会议精神；2004年1月9日，上述四部委联合发出《关于经营性项目暂停受理审批的通知》；2月9日，《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的补充规定》正式发布。

　　同样是2月9日，国务院新闻办举行新闻发布会，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文介绍当前中国农村经济和农村政策的情况。陈锡文表示，中国要通过征地制度改革，实行世界上最严格的耕地保护制度。

　　而征地和土地使用权的出让，是目前正在推行的土地储备制度的重要组成部分。在杭州、上海等城市率先推行试点后，目前我国主要城市中都建立了土地的征购-储备-出让的循环机制。在起步之初，土地储备制度仍然面临不少现实问题。目前，我国土地资产高达25万亿元，广东工业大学经济管理学院杨丽萍、谭立新曾撰文指出，这一巨额资产目前仍然游离于法律框架之外。

　　“末班车”

　　2003年年末的一个统计数据，令4号“红色禁令”缘何会引起地产商惊恐清晰显影：在2003年北京市土地购置面积与2002年同期对比增长了37.3%，达到了近1亿平方米。显然，这又是一次典型的末班车运动，在国土资源部对土地必须公开交易的指令细化之前，投资商仍可用传统的“协议”方式圈下大幅廉价地块；而4号令则让游戏突然中止，那些尚未来得及进入交易程序的土地将被政府收回，重新拍卖。

　　“1亿平方米这个数字来自官方，但仍然是一个相当保守的估计，这个数字还没有包括那些无法无天、未经任何手续获得的土地面积。”北京市土地整理储备中心的一位官员称。而按照住宅的平均容积率推算，在1亿平方米土地上可以开发3-4亿平方米的商品住宅。2003年全年，北京市商品住宅竣工面积为2080.8万平方米，以此推算，3亿平方米约相当于北京市近15年的开发能力。

　　长久以来，北京房地产界沐浴在国有土地使用权协议出让的春风里，所以当2004年1月9日经营性土地协议出让被叫停时，几乎无人不为之动容。有人认为该举措的影响力甚至不亚于2003年收紧房贷的121文件；也有来自开发商和顾问公司的声音说“不会有太大的影响”。1月末，潘石屹以1月9日的叫停将引起“2004年新增房地产项目的断档”作为首要论据，“第一次这样肯定地”预言2004年北京房价的上涨，此番言论随即招致业界和媒体的广泛质疑。

　　据悉，签发日期为2月17日的4号令已于2004年2月9日对外公布，其配套文件目前正在进行会签，下周将以北京市国土房管局的名义正式发布。

　　此前，曾有权威房地产界人士向记者透露，1月9日北京叫停协议出让之后，受到波及的共有1270个带有“历史遗留问题”的项目，北京市土地整理储备中心的官员肯定了这一数字。这1270个项目有三种类型：一是已经缴纳了15%的土地出让金的项目；二是进行了立项但手续不全的项目；三是与土地供应方有协议的项目，三种类型各占总数的1／3左右。

　　该官员进一步透露，以上项目凡是已经立项并具有规划意见书的“全部放行”，只是需要在规定期限内办齐协议出让手续。显然，将被卡住的是最后一种类型的400多个项目。

　　北京虎杰投资顾问公司首席分析员张寅说：“经济领域中的每一次政策演进和技术革新，都将使一部分原来无法进入该领域的人获得准入。”协议出让被叫停之后，北京的土地交易将进入公开市场，而招标挂牌拍卖的交易方式无疑给了“外资、外地、外行”等房地产“三外”企业进入北京市场的机会。

　　重负之下的转身

　　不少人看到4号令之后可能会长出一口气——在历史遗留问题的处理上，其举措未如想象中那样严厉。揭晓之后，华远地产董事长任志强认为，受到限制而最终被政府收回的土地数量应占较小比例。华高莱斯国际地产顾问公司董事总经理李忠认为，政府应该制定游戏规则，而不是关注游戏的进行。时至今日，政府在此次“急停”中表现出的态度似乎更为关注未来土地交易的走向而不是既往问题。

　　1987年12月1日，万科在深圳以525万元人民币竞得中国第一块国有土地，尽管在当时率先推行土地使用权有偿转让的深圳涉嫌违宪。1989年七届全国人大修宪，从此确立土地使用权可以依法转让。2002年5月，国土资源部发布《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权的规定》(11号令)，规定自2002年7月1日起，经营性国有土地使用权出让必须通过招标、拍卖或挂牌的方式公开交易。随后，为具体实施11号令，北京市政府下发《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的有关规定》(33号令)，留下了绿化隔离带地区建设项目用地、小城镇建设项目用地、开发带危改项目用地、国家级开发区和科技园区外非生产加工型一般性高科技项目用地五个协议出让的口子，事实上延长了协议出让的寿命。作为33号令的补充规定，2004年的4号令迅疾为协议出让画上句号。

　　有媒体用“突击批地”来形容在此之后迅猛增长的协议出让土地面积。由于长时间形成的惯性，有开发商认为协议出让的急停是政府“中途改变游戏规则”，而北京市土地整理储备中心的那位官员对此说并不认同。他认为，作为一种本就应该由政府垄断的资源，土地交易不是一个由多个对等主体参与的多边协议。叶剑平也认为：“政府应该掌握调控市场的能力，如果能够驾驭市场，是一件很好的事情。但是这种驾驭不应该靠政策，而应该用市场本身的因素，这样会更好。”

　　在与记者的交谈中，叶剑平屡次提及“公平、公开、公正”的土地交易原则。此前，厦门、杭州、晋城等大量城市都先于北京终结了土地的协议出让，如今，首都土地市场的这一动作十分显眼。

　　叶剑平认为，土地储备中心面临重新定位的问题，目前的土地储备中心担负着土地储备和一级开发的责任，而土地的一级开发是市场行为。他说：“土地储备中心如果定位为政府部门，就应该把土地的一级开发剥离出去，由专门的企业承担，这样会更加有效。否则所有的权力都集中在土地储备中心，会出问题。”叶剑平同时表示，一种可行的相互制约的模式是，由决策层或者相关规划和计划部门组成土地储备委员会来制定决策，由土地储备中心具体执行决策。