预算监督 阳光财政：人大推动政府预算管理改革

　　见习记者 孙雷 北京报道

　　“今年金部长的财政工作报告与以往还是有很大的不同的。”第十届全国人大代表、中南财经政法大学财税学院叶青教授在接受本报记者的采访时，这样评价3月6日财政部部长金人庆所作的《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案》报告(以下简称《报告》)。

　　二十页的《报告》，正文部分只有十五页，余下的五页，是对报告中所引一些专用名词的清晰、详细的解释——“翘尾支出”、“两个确保”、“低保”、“增值税转型”、“超收收入”……“这个报告简洁，字数不多，但问题都谈到了；重点谈支出，因为纳税人更关心自己的钱怎么用出去。多了名词解释，可以让代表更好地明白。”叶青教授说。

　　难读懂的《报告》？

　　虽然增加了名词解释，《报告》中还是有一些内容让人不易读懂。

　　“如何把专业的东西让非专业人士也能看懂，这还需要一个过程。今年《报告》的这些细节上的变化，实际上也是在向这个方向的一个迈进。”中国社会科学院时政与贸易研究所的马蔡琛博士说。

　　但叶青代表仍然认为，在一些基本的内容介绍方面，《报告》还是应该可以做得更让人们容易理解的。“比如，在《报告》中，全国财政收入，地方财政收入，中央财政总收入，数字间关系还是不清楚。总支出，地方财政总收入、支出，应该有简单的衡等式表示出来。否则，从单纯看数据，很明显，中央和地方财政收入之和与全国财政收入并不相等。为什么？因为《报告》没有显示，地方怎样上缴中央；中央怎样通过转移支付返还给地方。其内在联系一般专家也很难找出来。这点还很遗憾。”

　　预算监督审查

　　预算《报告》的监督审查，并非人们想象中的那样简单，每年《报告》的最终通过，都要经过数度的敲打锤炼。

　　财政部于今年1月15日前，将财政预算草案和报告提交人大预算工委，由预算工委开会讨论，提出修改意见，要求财政部进一步修改。

　　在预算工委的“预先审查”中，要由负责收入的三个部门——财政部、国税总局、海关总署分别向预算工委汇报，然后由国务院发展研究中心、国家发改委、中国社科院、财政部财科所、国税总局科研所等的相关专家、学者共同对预算草案提出意见和建议。接下来，又要由发改委、国家统计局、中央人民银行、商务部、证监会等部门对预算草案和报告进行进一步的分析论证，再由全国人大9个专门委员会对其做全面的审查。然后，由预算工委在中央部门预算中挑选几个重点部门，对部门预算进行全面深入的审查。

　　预算工委的“预先审查”程序结束后，就进入人大财经委的“初步审查”程序。在进行充分讨论后，将审查意见返回财政部；财政部根据意见修改预算草案和报告。

　　财政部修改后，人大财经委将起草对预算草案和报告的“审查报告”初稿。全国人代会召开前，财经委还将举行一两次会议，讨论并修改这一“审查报告”。人代会开幕前夕，全国人大财经委将把“审查报告”提交大会主席团；在大会期间，还要征求各代表团的意见，根据各代表团的审查意见，人大财经委要召开三次会议，对预算草案和报告进行审查，形成“审查报告”终稿，并向大会主席团报告审查结果。

　　在此之后，才是全国人大会议上的讨论、审议和批准。

　　预算改革进行时

　　从预算的科目设置、编排、审批、执行到监督，预算管理是一个系统。2000年以后，预算管理开始进行新的变革。无论是部门预算管理，政府采购，还是国库集中支付制度，都在建立和完善之中。

　　“中国这一轮政府预算改革，或者叫公共预算改革，大概是从1999年初或者1998年底展开的。这一轮改革到现在取得了很大的成绩。”马蔡琛博士对中国预算改革的进展做了积极的评价。在他看来，中国这一轮公共预算改革，起码包括两方面的特点。

　　一方面，这轮改革某种意义上是由人大系统发起、推动的，其中部门预算改革是从人大监督的角度。1999年12月，九届全国人大常委会第十三次会议，通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查的决定》。部门预算管理的改革由此启动。所以中国这一轮政府预算改革应该说立法监督机构发挥了很大的作用。

　　另一方面，这一轮预算监督管理改革，有地方先行的色彩。最早是从河北开始启动的，比财政部要早了将近半年时间，陕西的工资统一发放，天津的标准周期预算制度，都是地方预算管理创新的一种个案。“因为预算与其他财政管理领域有些不同的是，本级人大、本级政府，可以决定本级预算管理的一些制度创新”。马蔡琛博士分析了个中缘由。

　　财政部财科所的贾康所长在谈到预算监督管理时说，“预算监督管理是一个永恒的主题。公共财政建立过程中，就是要通过各种手段来实现全程监督，有效监督，提高它的透明度。金部长讲‘阳光财政’什么意思？就是要更突出地谋取公众利益的最大化，社会福利的最大化，同时也意味着透明度的提高，各方面监督的改善。”