政府应守诚信保护老百姓信赖利益_滚动新闻_财经纵横

政府应守诚信保护老百姓信赖利益

http://finance.sina.com.cn 2004年03月10日 10:34 21世纪经济报道

　　中国法学会行政法学研究会会长应松年：政府应守诚信保护老百姓信赖利益

　　本报记者蒋明倬北京报道

　　国务院总理温家宝曾指出，《行政许可法》所确立的基本原则和一系列制度、措施，不仅是对行政许可本身的规范和重大改革，也是对整个政府工作的进一步规范，将对全国

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行政系统产生重大而深远的影响。

　　今年7月1号《行政许可法》即将实施。本报记者就此专访了曾参与该法草拟和论证的中国法学会行政法学研究会会长、国家行政学院法学部主任应松年。

　　《21世纪》：前一段时间进行了行政审批制度改革，行政审批和行政许可的关系如何？两者差异性在哪里？

　　应松年：这次的《行政许可法》给出了一个非常明确的定义，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。从外部活动来讲，如果是公民到行政机关申请准许从事某种特定活动，这时的行政许可和行政审批基本上差不多，而行政机关的内部审批，比如下级行政机关要做一个什么事情，需要经过上级行政机关的批准，同公民的权利义务没有关系，就只能叫审批。《行政许可法》第三条直接规定：有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用于本法。

　　《21世纪》：很多人办事都有盖无数个图章、等待不同部门审批的过程，《行政许可法》提出了“便民”原则，这一原则是如何具体实现的？

　　应松年：在这个问题上，我们实质上要解决的是使分散的“许可”集中起来，《行政许可法》做了三个方面的规定：一是经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；二是规定了“一个窗口”对外，现在行政机关职权分割严重，如果行政许可需要行政机关内设的多个机构办理，该行政机关应当确定一个机构统一受理申请，统一送达行政许可决定；三是统一办理、联合办理或者集中办理，行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

　　现在很多地方搞行政大厅、审批大厅，这是比较初级的一种办法，因为职能并没有转变。最近北京的怀柔有一个新措施，有点像德国的主管部门负责制，比如说有关建设方面的许可，涉及到环保、水电等多个部门，但只要送到建设部门去，由建设部门来统一帮助办理，这是一种比较好的制度，有利于我们国家政府来转变职能，是值得推广的。

　　《21世纪》：《行政许可法》中提出了公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，依法改变后还要给予补偿，您认为这一条款有什么特别意义？

　　应松年：我把这一条概括为诚实信用、信赖保护原则，实际上是这一原则在公法领域的适用。诚信原则在民法中是“帝王条款”，要求所有的企业、公民都讲诚信，政府应该首先遵守诚信原则，树立诚信政府的形象。这是一个对行政机关的普遍性要求，但在法律上做出明确规定，《行政许可法》是第一次。信赖保护的规定是非常重要，许可制度要保护老百姓的信赖利益，不能损害了老百姓由于相信政府而投入的财产。

　　《行政许可法》直接规定了公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。只有两种情况下可以改变，一是行政许可所依据的法律、法规修改或者废止；二是行政许可所依据的客观情况发生了重大变化，但有一个限制，必须是为了公共利益的需要才可以去改变或者收回这个行政许可，而且还必须依法给予补偿。

　　现在实际生活中这类问题非常多，这一条规定很有针对性。我们经常看到的一个现象，一条公路修起来，老百姓在路的两边修了小饭馆，也经过了政府部门的批准，但是过了一个阶段以后还要在路边修20米宽的林带，这是公共利益的需要，但是如何进行补偿呢？再有就是占用农田修高速公路，拆除房屋建设绿地等，都是公共利益的需要，而征用土地来开发商业住宅，这是为了改变城市面貌，算不算公共利益呢？公共利益的界定还是一个问题，有时候直观，有时候就很困难，将来要做某些明确规定。

　　而补偿现在还没有一个标准。有的法律规定说依法给予适当补偿，还有一些法律说给予相应的补偿，相应与适当如何界定，是不是要补偿预期利益，这也是还要讨论的问题。比如，开发商投入了1.5亿搞商品房开发，政府已经批准了，后来又说要改成绿地把土地收回。政府说要把1.5个亿全赔给开发商，开发商不同意理由是已经把路修好了，地下设施也已经搞好了，现在这块土地本身就值五六个亿，政府把投入后的利益都拿走了。将来对补偿问题还要单独立法才行。

　　《21世纪》：《行政许可法》实施以后，对有权设定行政许可的主体进行了规范，部委不再具有设定行政许可的权力，这种变化的主要缘由是什么？

　　应松年：《行政许可法》里，设定权规定得非常明确，中央一级，全国人大和人大常委会制定的法律可以设定许可，法律没有规定的时候，行政法规可以设定一些。国务院还获得一个特别授权，可以用决定的形式来设定许可，因为有些情况有紧急性，制定法规来不及，需要采取一个特别的措施。部委不能设定行政许可、没有设定许可权，这是一个非常大的事情，中央是下了很大决心的。在制定《行政许可法》的七年多时间里，大家都感到许可太多太滥，相当一部分是设定许可权的问题，部委的许可规定不一致，地方就无所适从。

　　《21世纪》：对于部委原来已经设定的许可将如何处理呢？

　　应松年：为《行政许可法》实施做好准备，时间还非常紧迫。已经设定的许可是全部一刀砍掉，还是经过一番检查以后砍掉一些、留下一些，留下的怎么完善，通过什么样的程序，这些都是要解决的问题。现在看，需要保留的许可得由国务院做出一个统一的规定，通过决定的形式一次性公布，实施一阶段后，再来制定行政法规予以规范化。