天下善治_滚动新闻_财经纵横

天下善治

http://finance.sina.com.cn 2004年03月10日 10:01 21世纪经济报道

　　本报记者李磊王云帆北京报道

　　从辟才胡同拐进西斜街，中央编译局安静地矗立在幽深的巷尾。

　　在516房间——“中国地方政府创新项目”筹备小组的一个办事处里，项目组成员王勇兵不断接听来自于各地的询问电话——第二届“中国地方政府创新奖”的选拔及颁奖大会

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将在3月24日进行。

　　王告诉记者，到2003年9月30日的申请截止日期，课题组征集到的地方政府创新先进事例达245件。2003年11月14日，有关专家对应征项目进行了审查后，将初审合格的90个项目提交给全国专家委员会评审。

　　政府管理创新

　　据悉，中央编译局已挑选出了中国地方政府创新奖的20个候选项目参加最后的角逐：如吉林省梨树县民政局的“村民委员会海选”，广西南宁市政府启动的“行政事业性国有资产管理体制改革”，福建省厦门市思明区政府开展的“公共部门绩效评估系统”和浙江省政府法制办公室的“省最低生活保障办法”等。

　　项目组的何增科研究员告诉记者，这次地方政府创新活动的数量、质量之高让他有些出乎意料。何把这些创新活动分类为七大类：政府服务方面的，社会服务，环境保护，社会安定，文化教育，医疗卫生和扶贫济弱。“和中央的五个统筹有暗合之处。”而比较第一届的评比，何的感受是，“制度性的创新仍是最集中的，而程序性和技术层面的创新增加趋势非常明显。”

　　何告诉记者，第一届项目中四川省隧宁市市中区公推公选乡镇党委书记和乡镇长和湖北省广水市两票制选举村党支部书记等获奖项目到现在，都已经起到了巨大的改革示范作用，“广水模式已在湖北全省铺开。”

　　一些大都市的地方创新也正亦步亦趋。

　　“《北京市政府管理创新》很快就要结项了。”3月8日晚，清华大学公共管理学院薛澜教授在电话里向记者透露，这一课题已经运作了一年多时间：包括了政府创新理念、制度和技术上的分析，国际上的相关制度比较以及本土案例。

　　记者同时了解到，接下来的工作就是归纳起草出一个“在北京市的各政府机构内开展创新工程”的政策建议。“除清华外，课题的合作方还包括北京市行政学院和市政管理委员会。”课题组另一负责人彭宗超还告诉记者，尽管政府的决策、管理和提供公共服务水平在这几年取得了显著的进步，但是相较于能够达到的水准还是有一些差距。

　　北京市政管委会科技处的李立明处长负责子课题《政府创新实验室》的研究。他告诉记者，创新实验室与以往“先试点，后推广”的路径有所区别，“前者是一个有系统、有计划、有组织的政府创新的孵化器概念。”李最后表示，对于现在地方政府各个层面蓬勃创新的格局，北京可以利用自身的优势先行一步。

　　民意调查：新维度的参与

　　不过就现实而言，地方政府的创新或许仍在民众的期望之下。

　　最近，一项由零点指标数据网发布的有关中国居民对中央、省、区县和乡镇四级政府的工作表现与服务水平满意度的调查，明显呈现出一种“政府层级越低，满意度越低”的趋势——居民对这四级政府表示不满意者的比例分别为8.9%、19.1%、42.1%和51.6%；表示满意者的比例分别为86.1%、75.0%、52.0%和43.6%。

　　这项受哈佛大学肯尼迪学院亚洲部指导、于2003年底合作完成的《中国居民评价政府及政府公共服务研究报告》，建立在对全国京沪穗等7个大中城市、河北与浙江等7省的小城镇和农村地区的3967名16岁-60岁的当地居民进行入户访问的基础上。

　　零点的研究员认为，有目共睹的宏观大环境的发展变化是人们对高层级政府，特别是中央政府满意度较高的主要原因。但大家对基层政府及其官员行政风格和行政态度却不太满意，而双方缺乏有效沟通是造成这一问题的主要原因。

　　零点董事长袁岳指出，不恰当的角色定位是基层政府冷漠行政和官僚作风的根源所在。“我国的市场经济发展到现阶段，随着‘大社会、小政府’模式的逐渐形成，政府需要从‘管理者’逐步向‘服务者’转变。”

　　数据支撑着袁岳的观点——在以前的“管理者”定位下，政府部门的服务意识欠缺，表现为在工作中高高在上者(48.2%)多于帮老百姓想办法者(30.9%)；和领导走得近者(54.0%)多于关心百姓者(24.5%)。

　　公共管理民众化

　　袁岳承认，这个调查只是反映了一个被感知的世界，真实世界可能会有差异。而之所以在感知世界出现这样的结果，一个主要原因在于中国居民对当地政府官员及其行政行为缺乏足够的了解。

　　报告显示，当被问及是否知道当地现任市长／县长是谁时，仅有33.6%被访者能够正确回答出当地现任市长／县长的名字。数据同时证明，在缺乏了解的情况下，普通居民对于政府官员的操守及行政行为更倾向于作出负面的评价——如果让所有受访居民表达他们对于政府官员各项行政行为的认同情况，则当地市长／县长的施政计划、实际政绩、个人形象、为政清廉、关心民众等方面所获得的民意欣赏度分别为30.1%、28.1%、33.6%、21.8%和34.3%。但如果仅让能正确回答出当地现任县市首长姓名的居民来评价，则各项的民意欣赏度均有提升，分别为37.5%、32.5%、40.8%、24.1%和38.4%。

　　“提高居民对于政府官员及其工作的了解，不仅有助于提升民众对于公众管理的判别能力与发言积极性，而且蕴含着获取更高民意支持的意义。”袁岳还说，目前不仅是公众对政府不了解，政府对公众同样需要增进认识。

　　“以前的政府部门，做事很多都是为了对上级负责，研究的是领导在想什么而不是民众想什么。”袁岳说，零点曾在上海做过一个关于禁放鞭炮政策的民意调查，结果有74.4%老百姓支持政府有一定限制地对此进行解禁，“政府出台这一政策的目的显然在于防止炸伤眼睛和减少火灾。但为什么老百姓却不买帐呢？”

　　人民大学教授毛寿龙就此指出：“就像国家经济战略和政策的制定需要有真实准确的数据作为基础，而统计体制改革应运而生；各级政府在制定公共、社会政策和优化管理过程中，对当地真实发展需求和民意进行调研也必须先行。”毛最后表示。

　　从“管制型”到“协作型”

　　创新加速，但与群众期望仍存在落差的现实——这印证了毛寿龙教授的一个观点——政府创新，大多源于危机意识，或者是远见。而所谓远见，其实也可以说是对未来潜在危机的洞见。

　　在此次“中国地方政府创新奖”的申报项目中，大多维新集中在政府服务领域，具体涉及司法公正、政务公开、官员廉洁、群众监督、公民参政、民主选举、行政监察等等。

　　“这里面多数体现了人们对公共管理的需求。”毛寿龙说，自十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次引入了国际通行的“公共管理”概念后，“公共管理”正日益成为政府官员的常用词汇和官员深造的主要方向，去年SARS的出现更是加速了中国政府由传统的“行政管理制度”向“公共管理制度”的转变。

　　而中央编译局副局长、著名行政学专家余可平教授，则在近期的连续撰文中，将此指向一个新的施政理念——“善治”。余教授在文章中指出，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的共同管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。

　　“一个良好的现代政府不仅应当是一个精简、高效、廉洁的政府，而且应当是开明、透明和创新的政府。”作为余可平的助手，何增科先生这样归纳。

　　国家发改委主任马凯在本次两会的报告中透露，2003年中国国民生产总值为人均9030元，按现行汇价计算，首次超过1000美元。

　　“1000——3000美元的阶段间，很容易不稳定，拉美就是这个坎没有过去。这个时间段需要协调发展——政策制定、执行、管理和服务需要不断进行改善，否则矛盾很容易出现。”清华的薛澜教授评论以为，本届政府正是清醒地看到了这一点才因势利导地提出了“以人为本”、“五个统筹”的新发展观——而这样的发展观，必须仰仗政府管理体制创新的推动。“所以，中国有没有政治体制改革，根本没有必要怀疑，广义的一直是在改。真正鲜活大胆的尝试已从地方政府开始，这是一个很好的现象。”

　　毛寿龙则乐于将这种从强制管制走向伙伴式管理的转变称为“治道变革”——即从全能政府向有限政府转型，从被动的管理型政府向更为主动的服务政府转型——“以人为本是善治的根本，是价值观。”

　　至于合作管理的途径，袁岳以为真实地了解民意是一个基本前提。袁岳表示，虽然目前民意调查在美国一年创造的价值已为270亿美元，而在2002年的中国才25亿人民币，“中美的GDP之差约为18但在民意研究方面的投入差距达到190！”

　　或许，此次温家宝在政府工作报告中对“科学民主决策”的强调会让他兴奋——“加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。”

　　“2003年，由政府直接‘买单’业务已经的占到了零点总业务量的10%。”袁岳在最后表示，“我相信，不积硅步，无以成千里。”