日本地区振兴政策

　　自然资源相对贫乏的日本能够在上世纪50年代经济迅速崛起，并于80年代稳居世界第二大经济强国的地位，与日本自50年代以来采取的地区振兴政策密不可分。为了我国更好地统筹区域发展，少走弯路，借鉴日本的经验、教训是大有裨益的，本文将较为详实地介绍日本50年代以来的地区振兴政策。

　　日本的地域差异问题

　　日本的人口主要集中在三大都市圈，即东京圈、大阪圈和名古屋圈，分别占有的人口比例为26％、13％、7％，共计46％。而人口的移动率也比较高，达到3％－4％，这主要是由于地区间的经济差异导致的。日本的行政单位层次多，划分过细，共有47个都道府县、12个政令制定都市、3234个市町村，市町村是最基层组织。目前日本正着力推进市町村合并，初步准备压缩到2000个左右，最终减少到1000个。日本实行地方自治，地方拥有相对独立的立法权和较大的事权。

　　日本的都市圈与地方圈存在着较大差异，主要体现在收入水平、就业水平和生活水平的差距上，在这些方面大都市都要明显优于地方。但无论是都市圈，还是地方圈，又都有各自的问题困扰着该地区经济的发展。对于都市圈来讲，由于相对于地方的优势聚集了大量的人口，使得交通问题、住宅问题、环境问题等日趋严重，大大缩小了都市经济的发展空间，降低了都市的国际竞争力。而对于地方圈，人口的外流带来资本外流，使失业问题更加严峻，出现恶性循环。同时人口呈现高龄化和少子化，严重影响地方经济的发展潜力。鉴于财源不足的实际情况，地方政府的运行只能依赖中央财政的支持，因此很难调动起自治体的积极性。

　　地区振兴政策的特征和方案

　　日本的地区政策具有其自身的特点。从制度上看，其计划制定程序十分复杂。日本行政人员的几乎全部职能就是编制和修改计划，但是制定出的计划并无强制性，因此行政效率不高。而且，由于财权主要掌握在中央政府手中，中央政府对地方政府有较大的支配权，地方自治体的自主活动较少，导致一些振兴计划并不适合地方实情。从手段上看，地区振兴政策是由中央政府主导的。中央首先确定振兴区域，然后针对不同地域的特点制定相应的振兴政策，在确定的地域进行招商引资及项目开发。而地方只能接受中央给予的优惠政策，因此只是一种接受型的振兴。

　　日本的地区振兴政策主要是以计划法的形式制定的，地区振兴计划法体系由三类计划组成。第一类是由中央颁布的国土综合开发计划，具体包括《国土全体的开发方向》，是全国性的统筹发展方案；《特定地区振兴计划》，是针对重点地区的发展方案，在这种方案的制定过程中地方通常会对中央施加一定压力；个别国家项目的认定，是指国家对重点项目（一般是公共投资项目）进行审批。第二类是地方自治法，是各自治体制定的综合计划。第三类是其他计划，包括各部委的地方振兴政策和个别社会资本整备5年计划。

　　日本进行地区振兴主要通过财政、金融政策向地方倾斜。日本的地方财政收入只能满足其支出的1／3，其余大多依靠中央政府支付的“地方交付税”和“补助金”。地方交付税实际上是一种地方间财政能力均衡化制度，它根据各地区经济水平确定地方交付税的数量。从地方财政统计年报可以看到，东京圈、大阪圈、名古屋圈每年得到的地方交付税大大低于全国平均数，而东北、北海道、九州等地方圈获得的数量明显高于全国平均数。当然地方政府还可以通过发债来弥补收支缺口。另一个重要的财政政策是中央对地方进行公共事业的投资，其初衷是为了完善地方基础设施建设，这些年却逐渐转为以增加地方就业为目的，而地方经济对公共项目的依赖性也越来越大。根据日本银行的国际比较统计，日本的建设业在ＧＤＰ中所占的比例自1987年至1997年平均超过10％，美国只有不到5％，德国也不足6％。而建设业就业者的比率也是各行业中最高的，从1980年至1997年全国建设业就业者比率约占10％，重点地方的振兴区域还要大大高于这一数字。这些地方投资优惠政策也同时增加了地方财政的负担，常常造成骑虎难下的结果。再看金融政策，日本地方成立有各种特别政策目的的政策金融机关，如民间城市开发推进机构、故乡财团。中央通过日本政策投资银行等金融机构对振兴区域的国家政策金融机关进行地区振兴政策贷款，由这些金融机关运用政策资金，为在地方创业的民办企业、公私合营企业等提供长期低利设备资金。

　　日本地区振兴政策的

　　发展历程及实施效果

　　日本的地区振兴政策受到两个观点的影响：一是“据点开发论”，即以点带面的发展策略，二是“均衡成长”。其国土政策的基本目标是，搞好“均衡的国土发展和丰富的国土创造”，缩小地区间差距。故日本地区振兴政策按其政策方向的变化可分为五个阶段。

　　第一阶段是1955—1960年，地区振兴政策促使人口和经济由地方圈向大城市移动。鼓励大城市的投资开发，作为进口和工业化基地的太平洋产业地带得到了迅速发展，成功实现了战后复兴到高度成长的过渡，但也孕育着日益分化的地域问题，大都市和地方的所得差距不断扩大。第二阶段是1960—1970年，日本大力支持地方产业的发展以缩小区域差距。此间，颁布了两次全国综合开发计划，通过据点开发方式招揽企业在地方建厂，完善广域交通网络，使地方圈对大都市圈的收入比率大幅上升，都市圈人口增加率锐减。但同时又引来了新的地区问题，如严重的环境污染。第三阶段，1970—1980年，地区差距的缩小有所进展。《第三次全国综合开发计划》促进了地方城市建设，人口和产业出现了向地方分散的倾向，但是环境问题进一步恶化。第四阶段，即1980—1990年，日本出现了东京一极集中问题和城市地方差距再次拉大等新的地区问题。1987年日本制定了《第四次全国综合开发计划》，力求实现首都功能分散化和地方服务经济化的目标，取得了较好的效果。从1990年至今，是日本地区振兴政策的第五阶段，其核心是促进地方信息化和产学结合。1998年开始实施《第五次全国综合开发计划》，旨在提高地方竞争力，强化地区间合作，并加强大学的人才培训职能。

　　日本国内对其地区振兴政策的实施效果有着较为客观的评价。人们普遍认为招商引资和大项目投资政策的实施，在高度成长期有牵引经济成长的作用，大城市和地方的所得差距的缩小也在一定程度上取得了成功。同时，该政策对于现有产业集聚地—太平洋地带的形成和发展做出了较大贡献。但尽管工厂可以按照政策引导而移动，服务产业、总公司和研究所的所在地却难以移动。而调整地区间差距的财政、金融政策对于弥补地方资金缺口、推动地方产业发展起到了一定的积极作用，但在评价这一政策时更多的是批评。很多人指责地方交付税及补助金措施损害了地方自治体的自主性，使地方财源不足、经营努力不足，从而引起地方财政危机。现在日本三位一体的改革正在激烈讨论中，即削减从中央到地方的国库补助金，修订从中央向地方支给的地方交付税，充实地方财源，一旦这三方面发生本质的变动，日本中央与地方之间的关系将发生急转。还有很多公共投资也被认为对地方无用，造成了巨大浪费。因此，今后要引入公共事业的费用、效果分析，运用市场原理进行决策判断，但又必然要承受来自地方的强大政治压力。

　　目前，日本正处于向下一个地区政策过渡的转换期。今后地区振兴政策有几个主要取向：信息化的时代将形成以四个重点地区为轴心的地区合作式的国土建设；从前重厚长大型的项目将由小规模项目取代；一贯的利益均沾式地区振兴将向突出重点转变，由中央主导型的地区振兴转向地方主导型的地区振兴；在公共领域导入新公共管理（ＮｅｗＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ）政策；清理地区振兴的地域，对真正需要的地区提供更多保证。

　　（注：根据鸟取大学教育地域科学部光多长温教授的演讲撰写）