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周群
目前我国初步形成了以农村信用社为基础，中国农业发展银行、中国农业银行、农业保险、邮政储蓄分工协作、民间借贷为补充的农村金融体系框架，为农业和农村经济的发展提供了有力的支持。但是，农村金融供给不足，农民贷款难，农村融资难的问题十分突出，成为解决“三农”问题，全面建设农村小康社会的重要制约因素。
为了有效解决我国农村金融体系中存在的问题，必须进一步深化农村金融改革，完善农村金融服务体系。改革和完善我国农村金融体制，应根据农业和农村经济发展需要，以促进农村经济发展和金融可持续发展相协调为目标，统筹考虑，分类定位，明确重点，分步实施。尤其是要强化农业政策性银行功能，发挥对农村经济的基础支持作用。农业发展银行应坚持政策性银行办行方向，办成为农业和农村经济发展提供多方位服务的综合性农业政策性银行。从当前农村经济和社会发展需要出发，考虑农业发展银行的现实情况，在业务范围上，农业发展银行应在继续履行好收购资金封闭管理职能的基础上，适当新增一些农业项目贷款业务，重点支持国家和省级政府确定的农业产业化龙头企业、农业和农村基础设施建设、退耕还林和生态环境建设以及农村社会化服务体系建设等。把农业发展银行办成经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进，具有较强政策执行能力的政策性银行。
近两年，粮棉购销体制市场化改革步伐加快，主销区首先放开了粮食购销市场，产销平衡区大部分省份粮食市场也已放开，主产区粮食市场的放开已是可以预见的事情。全面放开粮食购销市场，意味着多渠道购销粮食局面的形成，因此，成立将近10年，以服务粮棉收购为主的中国农业发展银行，也即将完成历史使命，走向一个新的发展时期。
农业发展银行的职能如何调整，据悉国家有关部门正在研究，不久将出台改革方案。另据来自权威部门的消息，农发行在新时期的总体定位和支持重点，将在国家支农体系和农村金融体系的框架内统筹考虑，依据粮棉购销体制改革的进程，对不同区域政策性业务需求实施分类指导，并加大政策性信贷支农力度。
但是，笔者认为，农业发展银行的职能仅定位在政策性支农业这一点上，既不利于农业发展银行的发展，也远不能满足了社会对政策性金融的需要。目前，我国有国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三大政策性银行，其中，国家开发银行的主要职能是，支持基础设施、基础产业和支柱产业项目建设，支持国家区域发展政策，和承担国际金融组织转贷款业务。中国进出口银行主要职能是，按照国家产业政策、外经贸政策和金融政策，为扩大我国机电产品和高新技术产品出口、推动有比较优势的企业“走出去”、促进对外经济技术合作与交流，提供政策性金融支持。由此可以看出，我国的政策性金融体系还不完善，社会上还有一个人数庞大的群体亟须政策性金融扶持，譬如，贫困大学生、下岗职工等弱势群体。
为支贫困大学生，国家推出了国家助学贷款业务，由指定的商业银行发放，对象是在校的全日制高校中经济确实困难的本、专科生、研究生，这种贷款尽管具备政策性贷款条件，但其发放是国家给予财政贴息等政策优惠后的商业操作。由于助学贷款的风险最终要落到发放贷款的商业银行，加上助学贷款存在额定小、成本高、借款者流动性强、还款能力弱等特点，商业银行发放此类贷款缺乏积极性。据反映，山东省全省确定的42所高校中到目前仍有10所高校未能申请到国家助学贷款，已提出贷款申请的5．6名学生中有近三分之二没有获得国家助学贷款。事实上，助学贷款有巨大的市场需求，我国高校贫困学生人群（有学费、衣食之忧的大学生）大约200万人，其中特困生就大约有60－90万人。即便按人均贷款3万元计算，全国助学贷款需求也约有600亿元。随着高校招生规模的扩大和上学费用的提高，近几年这一需求可能会突破1000亿元。下岗职工贷款问题也是如此。去年，中国人民银行出台了商业银行发放的支持下岗再就业的小额贷款业务管理办法，但下岗职工贷款难问题依然没有解决。
综合来看，中国农业发展银行的改革，首先要将其职责调整为以支持城乡弱势群体为主（这与农业发展银行支农的职能并不矛盾，农民本身也是弱势群体），贷款形式以小额贷款为主，同时兼顾农业政策性项目贷款。这一调整可充分发挥农业发展银行人员多、网络广的特点，既减少了农业发展银行的改革成本，完善了我国的政策银行体系，又符合国家支持弱势群体的政策，可谓一举多得。
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