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“圈地之风像脱缰之马，无节制地吞噬着一片又一片良田沃土，不管是子孙后代的饭碗，还是明日发展的空间，已到了‘无地可供开发’的地步。这对沿海地区已非隐忧，而是正在逼近的现实。”农业专家、原江苏省人大常委会副主任俞敬忠日前对记者如是说。
土地吃紧 储备有限
先看珠三角。现在不少人在议论珠三角发展为何日显疲态，开始明显逊于长三角，跨国公司的中国（亚洲）地区总部多数设在上海；广东15年来首次将利用外资与固定资产投资的“全国第一”位置拱手让于江苏。这个变局当然是复杂的，但有一点是肯定无疑的，即珠三角长期以来土地过度“透支”，导致用地越来越紧，地价越来越高，成为制约其竞争力的关键因素之一。现在在珠三角，不仅是城市，任何一个乡镇，头号难题都是土地吃紧。
再看长三角。其实，在土地问题上正重蹈珠三角的老路，新一轮圈地潮席卷两省一市。江苏从当年乡镇企业“遍地开花”的土地粗放利用，到现在外向型经济扩张，城市规模膨胀，土地资源越来越紧缺。以昆山市为例，如按目前的发展速度，到2015年包括乡镇在内将出现无地可供的局面。实际上，江浙两省整个沿上海周边地区、沿沪宁、沪甬及沿江地区，都将面临同样的困境。面对江浙两省的高速增长，精明的上海出台了一个“173”计划，就是划出173平方公里的地区，开辟一个低商务成本的特别园区，以应付周边地区挑战。所谓低商务成本，说白了首先就是低地价，甚至以“零地价”吸引外来投资，作为长三角“龙头”的上海尚且如此，引资大战怎能不硝烟四起，圈地之风又怎能不越刮越烈呢？
那么，京津唐地区又如何呢？可以说，圈地之风有过之而无不及。仅北京市就有3000多家房地产公司，平均每5000个北京居民就有一家房地产公司。这从任何国家来看，都是可怕的现象。北京的土地70％都是在炒作过程中完成的，不少是多次转手。而据北京市总体规划，北京现有的可用储备土地资源仅能满足到2010年用地需求。现在借迎奥运，大兴土木，用地压力更大。而且，这一地区面临土地资源与淡水资源的双重紧缺，生态环境的承载力正日趋极限。
俞敬忠说，从经济学的角度看，地价是土地使用期内地租之和，政府获得的土地出让金就是预交未来的收益，是本届政府花后几届政府的钱。如果这股圈地之风任其蔓延下去，首先是沿海地区，特别是珠三角、长三角、京津唐三大都市圈，短则到2010年，长则到2015年前后，将出现“无地可用”的危机。如果真到了不计后果的地步，严重影响其发展势头，严重阻碍我国整个经济和社会发展的历史进程。现在不少经济学家认为，中国经济存在巨大的上升空间，但如果我们看不到对发展预期的透支，看不到高增长背后的资源挥霍，上升空间就会在我们手中丧失。
根本出路 制度创新
中央历来高度重视土地问题，但为何三令五申而圈地之风反而变本加厉呢？农民视土地为“命根子”，为何又任人摆布而无力抗争呢？显而易见，这是制度性问题。现在是到了下决心从制度层面解决问题的时候了。
改革土地制度——改“承包制”为“永包制”。不论是圈地之风的不时泛滥，还是农民承包地的强制流转，根子都在土地产权错位，耕地保护缺乏真正的主体。农民本是耕地保护的主体，但土地是集体的，承包是有期限的，这使农民缺乏稳定的心理预期，缺乏维护自己土地权利的自信。事实上，就是不把农户作为主体，农民始终处于被剥夺的地位。据土地部门反映，90％以上非法圈地的主体是政府。面对强权，势单力薄的农民又能奈何？据说我国土地管理制度是世界上最严的，而实际可能是最松的，深层原因也在于此。只要农民一天未能成为土地真正的主人，即使加强土地保护与制约的措施再严，中央的决心，上面的苦心，也往往难敌下面的“用心”，最终牺牲的还是农民的利益。
土地家庭承包经营是亿万农民的伟大创举，揭开了中国改革开放的序幕。但有期限的土地承包经营，终究还是一种“半截子”的产权改革，留有改革开放起步年代的印迹。现在是到了在原有承包经营的基础上再跨进一步的时候了，这是与时俱进的要求。应下决心改“承包制”为“永包制”，永久性地确定农民的土地使用权，圆中国农民的土地梦。改“承包制”为“永包制”，虽然仅是一字之改，但却重于泰山。这样，农民才能真正成为土地的主人，成为耕地保护的主体，理直气壮地维护自身权益；才能充分调动农民经营土地的积极性，增加对土地的长期投入，最大限度地发挥其生产潜力；才能建立起符合市场经营要求的土地流转制度，发育土地市场，优化资源配置。总之，把土地使用权永久性地交给农民，这无疑远胜于一次次延长承包期的权宜做法。
改革征地 严禁搭车
改革征地制度。现在的征地制度是计划经济时期沿袭下来的不分公益性项目还是经营性项目，仍以政府的名义征地，这在世界各国几乎是没有的。对市场经济国家来说，征用是“最高土地权的行使”，很少使用，有的只在紧急状态下才允许动用征地权，并规定政府要给土地产权人以公平、合理的市价补偿。现在征地制度到了非改不可的时候了。
首先要缩小征地范围。现在任何单位，包括企业和个人可以搭“公共利益”之车，通过政府进行征地，实际是由政府出面帮助其剥夺农民的土地权利。据调查，有的城市真正用于公益目的的征地还不到10％。必须修订有关法律法规，对“公共利益”的内涵作出明确的界定，对允许政府动用征地权的项目范围作出严格的限制，对被征用土地的农民权益作出切实的保障。
调整分配 关键所在
其次要调整土地收益分配机制。现在以计划经济的一手低价征地，以市场经济的一手高价出让，已成为不少地方追求政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。土地出让金收入成了地方“第二财政”，有的已占到当年财政收入的30－40％，甚至更高。从经济学的角度看，地价是土地使用期内地租之和，政府获得的土地出让金就是预交未来的收益，是本届政府花后几届政府的钱。正如群众所说，政府是用子孙的土地发展现在的经济，用后人的钱建设现在的“城市”。在目前的体制下，本届政府出让土地，其收益全部由在任官员支配，可大搞建设，创造政绩，卖地越多，手头越活，日子越好过，何况这里面还存在大量寻租机会，而矛盾都留给了后任。这种利益机制，怎能不刺激地方官员热衷圈地呢？怎能不使各级政府不约而同地把眼光盯向土地，变经营城市为经营土地呢？因此，调整土地收益的分配机制是要害所在。可有多种考虑，如实行年地租制；提高土地出让金上交中央的比例；土地出让金一律存入国家指定的银行，地方政府只能分年度按一定比例提取使用等。
莫争速度 持续发展
现在，普遍在经济发展上追求“速度第一”；在城市建设上，追求“形象第一”；在名目繁多的活动上，追求“排场第一”。正是弥漫在各级官员身上的浮躁、浮夸、浮华的“三浮”之风，无节制地吞噬着包括土地在内的宝贵资源，透支未来的发展空间，损害未来的发展潜力。而这有着深刻的体制原因。现在干部的任用，还是上面说了算，往往是一把手说了算，而考核指标重增长轻发展，重形式轻实质，往往上面提倡什么就热衷于什么，甚至“没有条件也要上”，明知不能为偏要为之。如招商引资，不少地方就作为考核的硬指标，实行一票否决制，逐级分解任务，一直分解到单位，甚至个人，政绩在肩的各级干部不能不迎风而上。凡成“风”者，莫不源于各级领导的“上压下跟媒体炒”，这正是我们的体制弊端。
俞敬忠说，我们要依法治国，理性执政，慎提期望值过高的目标，警惕高速增长背后的危险，改变以资源换增长的粗放型模式，走出一条稳健、协调、永续的发展之路。作者：包永辉作者单位：经济参考报文章来源：经济参考报发布日期：2004-2-25星级：
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