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——对石狮市银行业发展的调查
自建市至今，石狮曾经进行过两轮金融创新。但是，由于金融主体行为不规范，金融监管又软弱无力，两轮金融创新都不幸流产，极大地挫伤了当地经济的元气。促进当地金融有序创新已经成为一个迫切需要解决的问题。
国务院发展研究中心农村经济研究部 韩俊 罗丹 赵阳
一、突破藩篱的尝试：石狮市的两轮金融创新
金融业是经济的血液。一个地方的经济要获得持续、健康和快速的发展，离不开金融的支持。金融业本身能否健康发展也直接影响其支持经济的能力。
建市以来，石狮市国内生产总值一直呈现快速增长态势，由1988年的4．07亿元增加到2002年的112．5亿元，14年间增长26．64倍，年均增长率达到26．76％。因此，石狮迫切要求得到金融的支持。但石狮银行业对经济的支持远远没有到位。1988～2002年，全国金融机构贷款余额与ＧＤＰ的比值一般维持在0．85～1．1之间，最低的年份也不低于0．71。但从石狮的情况来看，金融机构贷款余额与ＧＤＰ的比值远远低于全国平均水平。除了1991年与全国平均水平基本相当以外，其他绝大多数年份金融机构贷款余额与ＧＤＰ的比值要比全国平均水平低0．3～0．75。在一般的年份，全国金融机构贷款余额与ＧＤＰ之比要高出石狮金融机构贷款余额与ＧＤＰ之比40％以上。其中，在1993～1995年和1999～2002年两个阶段，全国金融机构贷款余额与ＧＤＰ的比值高出石狮金融机构贷款余额与ＧＤＰ的比值1倍以上。这说明，相对全国平均水平而言，石狮银行业对当地经济所起到的作用与当地经济发展的需求是极不相称的。在这种情况下，为了筹集资金，金融创新的内在冲动也非常强烈。从建市到现在，石狮市已经发生两轮金融创新。
第一轮金融创新发生在建市初期，其主要标志是“标会”的迅速发展。在1988年，石狮的正规金融机构还没有获得充分的发展，中国人民银行石狮市支行、中国银行石狮支行、中国工商银行石狮支行、中国农业银行石狮支行、中国建设银行石狮支行刚刚成立，石狮、永宁、祥芝、蚶江4个农村信用社及下辖15个分社、5个储蓄所、21个代办站从晋江县农村信用社刚刚分离出来（由农行石狮支行管理），还没有大量开展金融业务。1988年的金融机构贷款总量仅为1．92亿元。而此时正是石狮企业如雨后春笋般发展的时期。在这种情况下，石狮民间“标会”快速发展起来。“标会”具有资金少、利率低、范围小等特征，是一种民间互助借贷形式。到1989年，石狮市的“标会”达到二千多个。据石狮市清理“标会”办公室1991年7月1日的统计，当时石狮市“标会”会头和抢会会脚达到7002人，其中会头2376人，抢会会脚4626人。“标会”债务金额63737．4万元，债权58505．6万元。其债权金额是当时金融机构贷款的3倍。
第二轮创新发生在1992年下半年到1994下半年，其主要标志是城市信用社和农村合作基金会的产生和发展。在这一段时期，金城、建联、冠运、融兴、宝丰、华伦、鸿益等7家城市信用社相继成立。城市信用社的成立在支持石狮经济发展方面起到了非常重要的作用。与国有商业银行不同，城市信用社实行股份制，产权较为清晰，而且具有“乡里乡亲”的优势，熟悉当地情况，存贷款业务发展速度非常之快。到1999年3月末，城市信用社的各项存款余额达到18．45亿元，占石狮市各项存款余额的28％；各项贷款余额达到13．93亿元，占石狮市各项贷款余额的30％。不可否认，城市信用社曾经对石狮经济的发展起到了重要的作用。
农村合作基金会的发展也是一次金融创新的尝试。1992年9月，石狮成立第一家农村合作基金会，到1997年发展到30家。虽然中国人民银行《关于加强金融机构监管工作的意见》指出，“农村合作基金会是社区内为农业、农民服务的资金互助组织，不是金融机构。”但从石狮的情况来看，农业已经不是当地的主要产业，而农村合作基金会的机构又主要设在市区，为农业服务已经不是其主要功能。实际上，农村合作基金会从事着大量的存贷业务，贷款对象也多为中小企业。事实上，它是一个金融机构。石狮市凤里街道办事处是农村合作基金会最为活跃的区域之一。截止到1999年4月1日，期限股金（实际上是定期存款）和代理股金（实际上是活期存款）达到了1．96亿元，存款人达到4255户。投放款总额达到8651万元，投放人数达到341借款人。可以看出，农村合作基金会的确具有类似银行的作用。
二、监管不力，金融创新最终流产
银行业是买卖资金的行业。其功能在于将分散的资金集合起来，并付给存款人利息，然后将款项贷给借款人。借款人借款的条件是交付比银行业付给存款人更高的利息。在正常情况下，银行业在扣除运营成本以及付给存款人的利息以后，还会有所剩余。要保证这个过程顺利进行，其中一个关键环节就是要将款项借给具有较强盈利能力并能交付较高利息的借款人。银行业能否做到这一点，一方面依赖于其是否具有高效和规范地运营资金的能力；另一方面，银行业作为市场主体，其正常运营，还依赖于政府的风险监管能力。在市场经济条件下，这两个方面都是不可或缺的。如果出现市场失灵、银行业自身行为不规范以及其他问题，而政府不能进行及时和有效的调控，必然导致银行业亏本，其通过为借款人提供资金盈利并为经济发展服务的初衷自然也无法实现。与此同时，存款人的利益也无法得到保证。如果问题严重，还可能出现金融危机，直接影响经济和社会的稳定。
由于金融机构运行不规范，而政府又监管不力，石狮两轮金融创新最终都以失败而告终。结果，不仅没有起到支持经济发展的作用，反而产生了比较严重的信用危机，并且造成了严重的财政负担，引发的社会问题也是不可忽视的。
“标会”最初是一种民间资金互助组织。但是，由于缺乏政府监管，其资金运作基本处于放任自流的状态。这样标会的行为就没有规范，部分“标头”采取白条入会、开“日仔会”等恶劣手段诈骗高额会利或者侵吞会款。结果，标会的性质发生了根本性的变化，演变成为一种破坏金融秩序、破坏安定团结的投机诈骗性组织。据石狮市清理“标会”办公室于1991年7月1日的统计，石狮市“标会”亏空5607．4万元，不仅没有为经济发展提供支持，反而挤占资金，诱导会员投机取巧，不劳而获，对社会的打击也是非常沉重的。为此，石狮市政府1989年10月20日专门召开会议，决定对“标会”予以坚决清理，严厉打击。1989年10月28日，石狮市二千多个会头在一两天内相继宣布倒会。这实际上标志着石狮市第一轮民间金融创新的流产。
“标会”倒了以后，城市信用社和农村合作基金会相继发展起来。但是，这两种金融机构的行为也不规范。农村合作基金会的存款利率偏高，对借款人的审查也不严格，结果陷入入不敷出的境地。1998年以后，农村合作基金会陷入困境。虽然石狮市政府对合作基金会处理措施非常及时和得当，但是农村合作基金会的关闭毕竟还是伤了石狮市金融业的元气。
城市信用社的资金大量贷给股东，而且大量资金又用于投机，借款人亏本以后，部分资金收不回来。1998年以后，由于不良资产过多，金城城市信用社等8家城市信用社陷入资不抵债的局面，结果导致城市信用社产生信用危机，并发生挤兑现象。1999年3月末，城市信用社的各项存款余额为18．45亿元，到2000年3月末，下降到7．6亿元。而各项贷款余额下降的速度并不快，1999年3月末为13．9亿元，2000年3月末仍然为12．16亿元。到2000年，城市信用社进入停业整顿阶段。城市信用社不良贷款大量沉淀，资产风险十分严峻。到2003年5月末，各项存款余额仅为0．35亿元，而贷款余额仍然有10．8亿元。目前，石狮市政府已经成立了专门的追债小组，以尽可能挽回损失。虽然牌子还保留着，但实际上已经名存实亡了。这样，石狮市第二轮金融创新所取得的成果也就付诸东流。
在处理城市信用社问题的过程中，为了迅速化解危机，维持社会稳定，人民银行要求石狮市政府先贷款承担起城市信用社的债务。由于没有用金融手段化解风险，财政就在没有任何准备的情况下承担了7．9亿元的本金债务，分13年还，利随本清，年利率2．25％。这样，石狮市各级财政就此背上了沉重的包袱，金融危机直接转化成了地方财政负担。
三、石狮市金融业面临的困境
（一）风险监管不到位
从商业银行方面来看，石狮有四大国有商业银行及兴业银行的分支机构，由人民银行统一监管。人民银行对商业银行开展中间业务、开发金融工具有十分严格的规定，业务创新比较困难。因此，银行的风险与收益主要集中在贷款业务方面。但是，人民银行对贷款业务的风险监管并没有到位。主要表现在以下几个方面：
1．商业银行内部监管基础薄弱。由于国有商业银行产权结构不清晰，部分借款人很容易将银行的贷款几乎等同于财政资金，这自然就埋下了赖帐的祸根。加上国有商业银行内部治理结构存在严重缺陷，银行的收益能力与其个人的收益相关性不大，激励机制和约束机制都不完善。作为买卖资金的企业，银行需要通过获取存贷利差来提高效益。但是，在存贷差比较大时，并没有放款的主动性和积极性。银行的获利机会就会大打折扣。在企业亟需资金支持时，贷款员将其贷款权作为一种筹码与借款人进行交易。这样，贷款的风险自然就比较大。实际上，贷款员的行为很难与银行的风险与收益联系起来。因此，在国有商业银行的产权改革不到位和内部治理结构不完善的情况下，风险监管的难度就特别大。
2．监管方式单一。金融监管的手段主要应有法律、经济和行政等三种，监管应是依法进行而我国的金融监管却存在着法制建设滞后、在具体操作中执法不严、约束力不强；只注重定性缺乏量化指标操作随意性大；监管工具滞后监管效率低下等问题。
3．监管手段单一。为了减少金融风险，监管主体的主要监管办法就是控制贷款权。在相当长的一段时期内，几乎所有对银行的管理手段就是权限的管理。结果就形成了这样一个怪圈：在监管较松时，国有商业银行放款比较快，但是贷款质量很难保证；在贷款权上收、约束硬化以后，又导致存贷差过大。总体而言，国有商业银行目前基本上处于“一管就死，一放就乱”的状态，这种监管体制根本无法在确保对经济发展提供支持的同时化解金融风险。
4．政策“一刀切”的特征比较明显。问题还在于，监管主体在采取控制行动的时候，往往采取“一刀切”的政策。由于各地的经济发展水平、速度和所处的阶段存在很大的差异，各地经济运行的周期与全国的经济周期并不一致，有时甚至相反，“一刀切”的政策很可能阻碍部分地方的发展。石狮就是这样的例子。由于石狮的经济充满活力，对资金的需求也就比较强烈。但是在20世纪90年代初期，实行全国性的银根紧缩，企业融资就非常困难。
对于民间金融与当地政府参与的金融创新，还存在着重审批、轻管理的问题。人民银行现在的状况是：在商业性金融机构寻求获利机会的时候，懵懵懂懂的看，不能及早发现问题和解决问题；在出现问题的时候，慌慌张张的打，没有灵活有效的应对策略。一方面，当地人民银行缺乏主动监管民间金融创新的主动性和积极性。只要没有发生问题，多一事不如少一事。一旦产生问题，为迅速解决问题，往往避繁就简，采取“一棍子打死”的办法。结果，不仅不能化解金融风险，反而可能放大金融风险。在处理石狮城市信用社危机的过程中，人民银行的办法不是在现有条件下尽可能利用金融手段化解危机并尽可能减少损失，而是要求当地政府直接承担所有债务担保了事。这样，本来可能可以避免的巨额损失没有避免。
（二）存贷差较大
自从商业银行实行企业化改革以后，国有商业银行开始加强对贷款质量的控制，为了降低不良资产比例，国有商业银行都将贷款审批权上收。目前，石狮市银行比较大的贷款都要到泉州市审批。这种措施对于降低新增贷款的不良资产比例的确起到了明显的作用。但是，一个不容忽视的问题是，银行的活力下降了，其直接结果是贷款增长率下降，存贷差在不断上升。在1999年之前石狮市银行贷款的增长率是比较高的，1996年曾经达到40．05％。但是此后，就增长得比较慢了。直到2002年，贷款增长率才上升到10％以上。1994～2002年，石狮市金融机构的存贷差由2．43亿元增加到44．5亿元图1。与此同时，存贷比也在不断下降，由1994年的87．24％基本上呈直线下降到2002年的57．25％（图2）。为了避免承担贷款风险责任，银行的实际做法是宁愿不贷款。这样的直接结果是银行的钱贷不出去。目前，石狮市工行、建行、农行、中行、福建兴业银行等五家商业银行都存在矫枉过正、抬高信贷准入门坎的问题，众多优质客户也被拒之门外。2001年，整个石狮市发生首笔贷款的客户才58户。
（三）不良资产处理面临诸多困难
与全国的情形相似，石狮银行业也面临着不良资产比率过高的问题。在1999年剥离不良资产时，石狮的工行、建行、中行和农行支行一共剥离了6亿元不良资产给金融资产管理公司。福建兴业银行也成立了内部资产管理机构，剥离了2亿元的不良资产。这一举措对于化解金融风险起到了非常重要的作用。但是，不良资产的问题至今没有得到完全解决，对银行业的发展产生了明显的制约作用。银行在贷款时畏首畏尾，根本的原因在于不良资产比率过高。目前，石狮四大国有商业银行的不良资产仍然比较多，其中工行1．9亿元，建行4000万元，农行3．2亿元，中行2．4亿元。除了建行的境况较好以外，其他三大国有商业银行的不良资产形成的压力还是很大的。
（四）民间资金循环可能对金融秩序产生潜在威胁
由于民营企业在相当长的一段时间很难从银行获得贷款，从亲戚朋友那里借钱就非常重要了。石狮市民借贷市场一直比较活跃，并且一直在以各种方式发展和衍变。在1988～1989年，石狮的“标会”之所以能够盛行起来，其基础就在于石狮民间资金量非常大。1992年以后，石狮的城市信用社和农村合作基金会之所以能够在这段时期内集中数额巨大的资金，其基础也在于此。自从“标会”、城市信用社和农村合作基金会得到清理以后，民营企业尤其是中小民营企业对民间资金的依赖性就更大了。民间资金借贷缺乏严格的制度规定，很容易产生金融风险。目前石狮市至少有150亿元的民间资金在流动。如此巨大的数额，如果能将其纳入到正规金融体系中来，并且进行有序调控，必然能够为石狮的经济发展提供巨大的支持。
四、推进地方金融创新的政策建议
在两轮金融创新失败以后，石狮金融业对经济的支持没有跟上去。推进石狮金融业的创新已经成为迫切需要解决的问题。
（一）风险管理创新
由于存在庞大的民间资金，石狮金融创新的内在冲动一直非常强烈。而且，国有银行实行商业化改革以后，现有银行体系通过创新提高效益的动机也非常强烈。如果不能对其合理调控，必然产生新的金融风险。今后，要着重从以下几个方面完善监管体制：
1．规范和健全银行机构财务信息披露制度。目前我国的会计、审计和法律制度还没有与国际通行的法律制度相衔接尤其是国内会计准则与国际公认的会计准则差异较大信息不能充分披露缺乏及时透明的数据不易测量资产质量的风险及程度。应当通过法律规定公司的信息披露制度要求管理人员汇报利益交易行为。
2．完善监管主体。首先，监管机构必须真正具有独立和自主执法权，防止地方政府及其他部门的干预。其次加强监管机构的队伍建设提高监管的专业水平。再次为弥补法定监管主体的局限性应致力于补充监管主体的建设即建立同业公会。此外为保证法定监管主体监管的有效应充分发挥社会中介机构——审计机构及社会舆论监督的作用。
3．完善监管方式和方法。我国传统的金融监管比较突出市场准入审核、报送稽核等方法的运用但是对于现场稽核或利用外部审计、并表监管、市场退出的监管、信息披露、紧急处理措施等方法未予以足够的重视以致法规对于这些方法的具体运作都缺乏明确的要求。紧急处理措施在我国立法中除有接管制度外很少有其他临时性的紧急处理措施。加入ＷＴＯ后我国银行监管机构必须注意金融监管方式、方法的发展应该及时掌握新的方法以提高监管的适应性和效率。
（二）促进现有金融机构的产权和治理结构创新
2003年10月份，石狮市农村信用社的不良资产比例已经下降到14％以下，运行已经比较健康。作为经济发达地区，石狮市农村信用社的改革应当根据当地的情况来进行。最好的办法就是抓住机遇，打破集体所有制的限制，进行股份制改造。
现在石狮国有商业银行具有典型的“大锅饭”的特征。应当完善激励机制与约束机制，一方面强化业务人员的责任，另一方面真正将个人业绩与报酬挂钩。这是从根本上解决国有商业银行“一抓就死，一放就乱”的办法。只有这样，国有商业银行才能将优秀的客户吸引过来，才能提高竞争能力。
（三）业务创新：提高银行灵活性与适应性
应当逐步放开对金融业务创新的限制除了对一些超出目前金融监管水平的业务创新进行限制以外应鼓励金融机构进行业务创新。凡是金融监管规定没有禁止的业务金融机构均可以从事但要事先报金融监管当局备案。目前，可以重点从以下几个方面突破：
1．积极开展利率市场化试点。从长远看，利率市场化是一个发展趋势。石狮市是综合改革试验区，为下一步的发展以及为其他地方提供经验，应在利率市场化方面，先行一步。
2．调整贷款结构，积极支持中小企业的发展。贷款增长慢和存贷差较大的关键原因在于贷款结构不合理。石狮市的中小企业占到企业总数的95％，创造的国内生产总值在3／4以上，提供的就业机会达到90％。但是，在近年“抓大放小”的信贷政策下，中小企业具有明显的资金饥渴症。2001年，石狮新增贷款3．4938亿元，贷款增加的客户仅为126家，基本上是规模企业和重点企业。其中富贵鸟集团、华宝集团、文行灯饰、石狮热电厂、石湖港码头等几家企业就新增1．375亿元，几乎占新增贷款总额的40％。给中小企业提供贷款要解决的关键问题是解决企业贷款担保难的问题。为此，可以考虑建立为中小企业贷款的信用担保机构。
（四）建立区域性银行，进行机构创新
石狮具有庞大的民间资金流量，具备建立区域性银行的条件。发展区域性银行，一方面能将无序流动的资金纳入到正规金融体系中来，另一方面，也可以为民营企业的发展提供更好的金融服务。建立区域性银行的想法早就提出来了，但是受“一刀切”的政策的制约，这一目标一直没有实现。城市信用社问题出来以后，石狮建立区域性银行的迫切性进一步体现出来了。目前，对于发展中小银行的呼声非常高，既然石狮有具备发展区域性银行的条件，又是改革试验区，设立区域性银行的条件比以前成熟，遇到的阻力也比以前会小得多。
（五）鼓励民间金融的发展
一个国家或者地区的经济增长过程并不能完全依赖正规金融业的发展，“传统的”、“民族的”、“非正规的”金融业的发展对经济也具有重要的支持作用。
石狮建市以来的两轮金融创新的失败错不在这种创新本身，而在于监管不力。因此，应当本着“允许存在、加强服务、严格管理、个别禁止、促进分化”的原则鼓励民间金融创新，这也是建立现代金融体系的基础。
1．允许存在。实际上，由于石狮民间资金数量庞大，经济活力较强，民间的资金借贷活动一直比较频繁。但是，民间借贷具有明显的局限性，如交易方式不规范；规模较小，企业很难在短期内筹集较多资金；体制外资金容易失控等等。因此，应当鼓励民间金融活动浮出水面，并且向组织化、规模化、规范化的方向发展。
2．加强服务。在民间金融机构产生以后，金融监管机构应当及时为其提供良好的服务。这些服务包括宣传金融技术知识和法律知识；帮助其培训管理人员；引导其内部管理的规范化等等。
3．严格管理。在石狮这样的民间金融活动比较活跃的区域，今后可以考虑在监管部门内部成立专门的民间金融监管机构。要像监管商业银行与信用社一样监管民间金融机构。在管理方式和手段上也要有所创新。
4．个别禁止。对于少数行为不规范、投机取巧的金融组织，要采取及时迅速的采取行动，禁止其开展业务。对于违法犯罪行为，应当移交司法机关追究责任。
5．促进分化。从石狮的情况来看，“标会”是最不规范的。应当引导民间金融组织发展一步、规范一步，促进一部分民间金融向中小型银行转化。
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