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本报记者 曾业辉 杨明炜 张孔娟
中心城市是我国社会经济发展的中坚力量，但随着经济的迅猛发展，交通运输管理与交通运输生产力之间矛盾日益凸现，并逐渐成为阻碍中心城市交通运输乃至社会经济发展的重要制约因素。就此，致公党中央成立了专业课题组，历时一年之久，分别对北京、上海、重庆、武汉等中心城市的交通行政管理体制进行了深入调研，并完成了《关于我国中心城市
交通行政管理体制改革》的调研报告。
日前，致公党中央为广泛征集意见就报告内容召开了专题研讨会。全国政协副主席阿布来提·阿不都热西提在发言时指出，报告针对国内城市交通现状、面临的问题和改革目标等进行了深入探讨和研究，对进一步深化城市交通行政管理体制改革具有积极的参考意义。
中心城市交通改革刻不容缓
课题组将中心城市定义为直辖市、省会城市和计划单列市。我国36个中心城市总面积为6881平方公里，不到全国总面积的1％；总人口22344万，占全国的17．4％；2002年中心城市生产总值达4．29万亿元，占全国总量的4ｌ％。作为经济运行的高密度区和集聚区，中心城市是区域经济发展的火车头，是促进城镇化、加快国民经济发展的动力和源泉。
课题组组长、全国人大财经委副主任、致公党中央副主席杜宜瑾指出，中心城市的交通运输对中心城市经济发展具有重要的基础性作用和先导性作用，是加快城市化进程、促进交通行业整体发展的重要动力。
据介绍，我国中心城市拥有铺装道路17．6万公里，占全国公路通车总里程的10％左右。2002年我国中心城市完成的客运量为42．1亿人，占全国客运总量的26．3％；完成货运量45．4亿吨，占全国货运总量的30．6％。中心城市共有出租车40万辆，占全国总量40．5％；公共营运汽电车12．3万辆，占全国总量的60．4％。中心城市是交通运输的高度密集区，随着经济的快速发展，交通基础设施建设的滞后，部门分割的行政管理体制等，已经成为制约城市交通发展的障碍性因素。
有关专家指出，随着城市人口的增加、机动车数量的急剧攀升，不少城市交通拥堵日益严重、交通事故不断上升、城市办事效率日益下降，中心城市交通改革尤其是交通行政管理体制改革已刻不容缓。
交通管理体制性障碍日益凸显
课题组专家指出，传统管理体制的僵化已演变成为阻碍城市交通发展的重要制约因素。目前国内中心城市交通行政管理体制主要存在四大问题：
首先是体制不顺。
一方面三种体制模式并存（见图表），名称各异，职能各异；另一方面，隶属关系不一，有的城市交通主管机构直接归市政府管理，有的归口经委和建委管理。以出租车为例，全国36个中心城市有14个城市城乡出租车由交通一家管理，有11个城市由建设部门统一管理，有1个城市由交通、城建和公安等共同管理长沙。正是这种模式各异、体系混乱的状况，导致中心城市管理的区域分割、部门分割和各自为政，无法真正形成有效的管理体系，是体制关系不顺的根源所在。
其次是政出多门、职能交叉、管理混乱。
长期以来，交通行政管理的条块之间、行政层级之间存在着较大程度上的事权不清、关系不顺；各管理机构之间职能分工存在着多头管理、政出多门的现象。如目前我国多数中心城市的城市规划、道路建设和维护、公交运营、道路交通管理和公路建设、轨道交通的管理等职能分属于建设、公安、交通、铁路等多个部门。
同时，多头管理还突出体现在交通市场管理尺度不一、依据不一。目前，各类城市交管机构对城市交通市场实施管理的法理依据分别为各政府主管部门制定的规章和文件，一些规章相互矛盾和抵触，导致管理者执行难度加大，经营者无所适从，既影响了政府部门的行政效率，造成城乡交通运输管理的混乱，损害了经营者与交通行为参与者的合法权益，又严重损害了政府的威信和形象。
三是分工过细、机构重叠。
目前，多数中心城市的交通行政管理体制仍属计划经济体制模式的延续，其设立的根本目的就在于“以管理为中心”，为管理而管理。突出表现为：分工过细，管理部门众多，机构重复。其结果是效率低下，人浮于事，也导致人、财、物等资源的浪费，并在一定程度上割裂了交通行政管理体系各组成部分之间的内在联系。
四是政策不一、城乡有别。
主要表现在城市公交与城乡交通发展政策的不对称方面，从而主观上形成城市居民与乡镇居民交通出行的差别待遇。如部分中心城市的城市公交可享受免交养路费、客运附加费和路桥费以一定的税收优惠等政策，而作为城乡交通主要方式的公路客运不仅要交各种公路规费，在财政和税收上也没有什么任何优惠政策。
专家指出，交通行政管理体制障碍，对中心城市经济的发展也产生了较大负面影响：阻碍运输生产力的发展和统一开放、竞争有序运输市场的形成；导致交通资源的浪费，制约城市和社会经济的发展；导致行政管理成本增加，影响交通行政管理效率。
“一城一交”模式
是未来的发展趋势
在立足国内现实、借鉴吸收国外大中城市交通行政管理经验基础上，课题组提出了中心城市交通行政管理体制改革的总体目标：逐步建立机构精干、体系完整、职能明确、权责一致、管理顺畅、运转协调、行为规范、办事高效、基本符合社会主义市场经济现阶段发展要求、有利于促进中心城市社会经济和交通运输生产力全面协调发展的中心城市交通行政管理体制。
通过机构调整和资源整合，实现中心城市管理机构、交通规划、设施建设、运输管理的相对集中，形成决策、执行、管理与监督协调的中心城市交通行政管理运行机制。
课题组建议，国内中心城市交通行政管理体制改革的基本模采用“一城一交”模式，即大交通管理体制模式。
有关专家指出，一方面，“一城一交”模式是当今世界大型城市交通管理体制的基本模式，其在整合交通资源、优化资源配置、降低行政成本、提高管理效率方面所体现出巨大优势；另一方面，“一城一交”模式在北京、重庆等城市已经开始试点工作，在我国具有可行性和可操作性。
专家建议，在进行中心城市“一城一交”管理体制模式改革过程中，可根据各地的不同情况，采用不同方式予以实施：一是一步到位，即不考虑城市现行交通行政管理体制模式现状，直接按照“一城一交模式的要求，提出改革方案，予以实施；二是循序渐进，分步实施，逐步由模式一城乡道路运输分散管理过渡到模式三（“一城一交”管理模式）。
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