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编者按：作为与人类生存关系最密切的要素之一，水的话题从来都不轻松。国内外一致认为，水资源短缺是我国可持续发展的严重障碍。美国世界观察研究所所长布朗、兰德公司高级经济顾问沃尔夫先后提出，中国存在严重的粮食安全和水安全问题，水资源短缺和污染是中国经济发展八大障碍中的一个。今年1月13日日本《读卖新闻》的社论也提出，中国今后的主要问题，是如何确保足够的水资源、粮食和能源。
面对这些质疑，我们的答案会是什么？
吴季松的答案是：缺水，中国可以说不；前提是，我们要有一个节水型的社会制度和权责统一的机构。应该说，持这种观点的权威人物，吴季松不是唯一的一个；不持这种观点的专家，目前肯定也仍然存在。我们今天以一个整版的“待遇”推出吴季松先生的文章，目的并不想引发各种观点的讨论，而是想借专家的视角，让大家更深、更全面地看到目前水的危机程度和解决危机的途径选择。并愿意借此机会再次向社会发出呼吁：节水，时不我予；节水，重在行动；节水，上下同心；节水，不遗余力！
【吴季松】
教授级高级工程师。男，满族，1944年8月出生，辽宁沈阳人。中共党员。1968年毕业于清华大学。曾任中国常驻联合国教科文组织代表团参赞。现任水利部水资源司司长、全国节水办公室常务副主任、国际科技园区协会学术委员会5委员之一（亚洲唯一）、河海大学博士生导师。
中国水资源能够达到供需平衡
就总体而言，中国是一个水资源中度短缺、大部分地区自然状态水生态基本平衡的国家。因此，通过节水型社会的制度建设和权责统一的机构建立，在7年左右的时间内，在保证粮食安全的前提下，把万元国内生产总值用水从国际平均水平的4倍压低到2倍，在2010年可以基本实现中国水资源供需平衡，或者说从这种意义上做到“不缺水”。
从水资源对社会经济的承载能力来看，随着人口的增长，2002年我国的人均水资源量只有2180ｍ3，在联合国教科文组织提出的温带国家2000ｍ3中度缺水标准的上限。但我国北方人均水资源量为990ｍ3，属于重度缺水，南方人口稠密地区也存在“水质型缺水”。到本世纪中叶，我国人口将达到16亿的上限，随着全球气候的变迁趋势，届时中国人均水资源量将降到1700ｍ3的缺水警戒线以下，形势更趋严峻。在维系现代生态系统的前提下，通过节水型社会的全面建设，中国的水资源在2010年是可能达到供需基本平衡的，是有科学依据的。同样，说个别地区，如甘肃的定西地区，人均水资源量只有138ｍ3／人，仅仅通过下述措施在近期仍不能达到供需基本平衡也是科学的；对于这类个别地区要采取跨流域大规模调水和调粮、移民等非常规的“虚拟调水”来解决。
我国水资源至今尚未达到供需平衡的原因是什么呢？
首先，从根本上看，我国是一个水资源中度短缺的国家，这是缺水的自然原因。因此，在以流域为基础的大系统分析以后，有限度地、科学地修坝蓄水、修渠调水是必要的。今后也还要继续进行。
其次，是管理问题。新的管理体制要尊重自然规律，认识水资源供求关系的实际变化，用“以供定需”为指导思想。管理的关键是对全面节水的管理，全面节水包括行政性的节水、工程性的节水、经济性的节水和科技性的节水。
此外还有生态失衡问题。我们要在自然规律和经济规律融合的资源系统工程管理学指导下，大力进行生态系统建设，退田还湖、退耕还林、退牧还草以至必要的退蓄还流，全面改变我国江河断流、湖泊萎缩、湿地干涸、地下水位不断下降的现状。
节水型社会建设是一场社会革命。我们要建设节水型社会，就是要创新和建设节水的制度、节水的经济、节水的科学技术和节水的文化。
节水制度的建设是全面建设小康社会的重要内容，是节水型社会的保证。主要有以下四个方面：
——节水的法制建设。要在《水法》的基础上制定《水资源管理法》、《节水法》和《水价法》，法制建设是制度建设的保证。
——节水的管理体制改革。要以水权理论为指导，实行流域与区域相结合的管理体制，城乡水务一体化管理的城市水务局就是这种体制的创新。
——政府要以水资源承载能力为依据，留够生态水，以“以供定需”思想为指导，供需结合、留有余地，按流域和地区进行水权的分配，实行总量控制，确立宏观调控指标体系。
——成立用水协会，保障各类用水户，尤其是农民的利益，建设公众参与的社会节水运行机制。
节水经济建设的目标是在供需平衡的基础上，通过水市场的建立，不断建立新的供需平衡关系，保障经济可持续发展，这是节水型社会的关键。
节水科技的建设是新型工业化的途径，是节水型社会建设的先导。主要有以下三个方面：
建立资源系统工程管理新学科，科学、全面地分析水资源承载能力，从社会、经济、资源和生态的大系统分析决策，制定水资源综合规划，科学规划工程的建设。在配置上统筹蓄水、用水和调水，包括雨洪利用；在使用上统筹生活、生产和生态用水，包括保持地下水位；实现全方位水资源优化配置。
大力开发以有益于环境的高技术、生物治污技术、新材料科学技术、海水淡化技术和自动监测控制技术为主的节水高技术。
提倡节水材料、节水工艺、节水器具、节水设施的开发和使用。
水资源是否可以市场配置
现在有两种倾向值得注意，一是认为水资源由国家统一管理，实行垄断，建立水市场的必要性不大；另一种是认为水市场应该与其它商品市场一样，成为完全自由竞争的市场。
水是自然资源，又是经济资源，更是战略资源。因此，国家应对全社会的水资源可持续利用提供保障，加强宏观调控以至分配。同时，水资源也是稀缺的经济物品，面对有限的供水能力和日益增长的水需求，公平、规范的水市场是建立动态水资源供需平衡机制的最有效手段。因此，水资源的配置也同样要市场化。综上所述，水市场是一个不完全市场。
要解决水市场问题，首先要研究什么是水权，尤其是社会主义市场经济条件下的水权。水权就是水资源的所有权。在社会主义市场经济条件下，从理论上来说，水权是有价的，因此在许多情况下水权又表现为水资源的产权；但是，必须注意到由于水资源是人民生活的必需品，在很多情况下已是短缺资源，水权又不等同于水资源的产权，国家有权在战争、特大干旱、严重水污染事件等情况下或对特别贫困的地区实施所有权，包括强行改变水资源产权关系。
在这里还要特别说明的是，一般讲水权是指取水性用水的权利，还有一种情况是向水中排放的权利，这是非取水性用水的权利，原则上与取水性用水相同。
产权又可以分解为开发权、使用权、经营权和管理权，对于有限或者稀缺的自然资源而言，上述权力都是排他性的，两个不同的拥有者不能同时拥有定质和定量的一份资源。
国家对水资源的配置也应依照下述原则进行，并逐步将其法规化。
基本用水优先原则。即人民生活用水优先；保证粮食安全用水优先；在水生态系统恶化到影响人民生存环境的情况下，生态用水优先。
时空优先原则。在一般情况下，与下游地区和其他地区相比，水源地区和上游地区具有使用河流水资源的优先权，距离河流比较近的地区比距河流较远地区具有优先权，本流域范围的地区比外流域地地区具有用水的优先权。
开发优先原则。在一地区已有引水工程从外流域或本流域其他地区取水的条件下，一般应承认该地区对已有工程调节的管理拥有水权。
效率与效益原则。例如，高新技术产业用水少，利税高，应优先用水，这样才能使用水后的综合收益有足够的积累投入节约、保护与管理，形成良性循环。
留有余量原则。由于不同地区经济发展趋势不同，需水发生时段会发生变化，人口与气候也会发生变化，流域水资源配置要适当留有余地，中央政府保留部分预留资源的水权，不能分光吃净。
再分配的原则。一方面水权分配要相对稳定，在尽可能长的周期（如5－10年），维持原分配比例；另一方面，中央政府保留在较长周期内根据社会、经济、气候、科技变化和使用情况而重新分配的权利。
水权是由政府分配的，因此，水市场是个不完全的市场。
在投资市场上，从输水、制水、给水、排水、治污直至回用都可以由民营资本或外资经营，都可以以非公有资本为主体，但都要有公有资本参股。这样将大大拓宽投资渠道，大大增加投资总量。
在水权交易市场上，获得某种用水的权利后，可以有偿转让作它类使用。如工业节水后有偿转让给用水效益更高的第三产业，这样不但节约用水，而且改变了产业结构。但是禁止对居民生活、城市环境和生态用水进行交易。水的使用权可以有偿转让。在农业用水中，生产效益低的用户可以把自己的使用权转让给效益高的用水户。同类生产的排污权也可以有偿转让，促进对污染的治理。但由于有排污定额的规定，不同类生产的排污权不得交易。
宜林则林 宜草则草 宜荒则荒
目前中国生态系统总体状况受到江河断流、湖泊萎缩、湿地干涸、植被破坏、水土流失和水质恶化的严重困扰，生态问题积重难返，在何时、用什么办法能还中国的山清水秀呢？要到2050年。中国水问题的出路，最终要由受控热核聚变来解决，最终要靠尖端技术。用受控热核聚变能实行大规模的海水淡化，其商用大约在2030－2040年。
水资源总量折合地表径流深150毫米是水资源维系良好的生态系统的临界值，地表径流深小于150毫米的地区，在天然状态下就不可能在全区域维持有植被的生态系统，只能有限地建设人工生态系统以支撑已存在的人类活动。
包括森林在内的植被和决定植被的水都是陆地生态系统的要素，它们之间互相制约，互相补充，达到动平衡。所谓生态系统建设，就是恢复它们之间的最佳平衡关系。
就中国总体而言，森林覆盖率在50年内不宜超过28％。南方可以达到40％；北方则在20％左右；西北地区能在10％左右就已经是可观的成绩了。
我们在干旱地区扩大植被，尤其是在西部大开发时，宜充分尊重上述自然规律，否则可能种树越多地下水位越低，地下水位越低，树越需要灌溉，形成了恶性循环，事与愿违。当然上面所说的是普遍现象，不排除特殊情况。其实，追忆当地在人口压力未形成时的植被状况就是最好的参照，宜林则林，宜草则草，宜荒则荒，不能违背自然规律而强求。
生态系统既是可以建设的，在一定程度上也是可以恢复的，水生态系统建设的目标就是按可持续发展的五个层次的水资源需求，即饮水安全需求、防洪安全需求、粮食生产用水需求、经济发展用水需求和环境与生态用水需求进行建设，不能拆东墙补西墙。只要遵循这些科学规律，中国的山清水秀是完全可能经过50年的努力恢复的，发达国家的实践已经证明了这一点。
就总体而言，还中国山清水秀不能靠调水。节水是第一手段，但同时也要通过高技术来增加淡水资源总量。
对广义的水资源调配，各界提出了许多宏大的建议，但任何方案必须经过科学论证。有人提出，可以把喜玛拉雅山炸开一个缺口，让印度洋的水汽进入，改变青藏高原和西北地区的面貌。青藏高原之所以成为荒原，有两个原因，第一是高寒，第二是缺水；至于水汽能否达到我国西北，应该进行科学计算。其次，无放射性污染的氢核武器，其主要威力在于热辐射和冲击波，爆破能力并不强，能否炸开也要进行科学论证。再次，假设喜玛拉雅山被炸开，水汽到达青藏高原及以远，但要注意到世界上北纬20°－30°一线，从非洲的撒哈拉到美洲的秘鲁高原都是荒漠地带，唯有我国的湖广和福建例外，这正是由于喜玛拉雅山挡住了印度洋的水汽，把降雨叠加在我国的湖广和福建。最后，炸喜玛拉雅山是对现有生态系统的大扰动，其生态和国际问题都是非常复杂的。因此，这个说法的科学性是显而易见的。
随着受控热核聚变研究的进展，利用受控热核聚变的商用能源，海水和地下苦咸水的淡化成本就可降低1／3以上；海水和地下苦咸水淡化过滤膜的成本，随着新材料科学技术的发展，到2030年膜成本下降2／3（包括价格的降低和寿命的延长）是可以预期的；届时淡化的成本可以降到2元／ｔ以下，略低于调水的实际价格，而且水质好得多。因此，使大规模海水、地下苦咸水淡化成为可能。
水价提到多少算合理
水务市场建立以后，价格是其灵魂。
目前公众和企业在水问题面前面临选择：要么提价，要么缺水。显然，提价是正确选择，因此提水价是公众和企业的正确选择，政府要毫不犹疑地引导。
提水价后加大投入，逐步做到自来水达到直接饮用标准，喝“自来水”或“白开水”不仅实际上大大降低了平均水价，而且可能更有利于人民健康。
近年来南非政府实施了“免费的基本生活用水”政策，保障贫困居民用水。免费的基本生活用水量按25升／人日核定，每户家庭按8人计，每月每户的免费基本生活用水为6吨。在免费用水量以上，每人每月1－1．2吨的用水收费非常低；每人每月用2．5－4吨，水价5．6兰特／吨（合人民币6．7元／吨）；如每人每月用5吨以上（这在北京是很正常的情况），则水价达10兰特／吨，合人民币11．5元／吨，是目前北京水价的3倍。
把水价分为水资源税、工程水价和环境水价三个组成部分是合理的，实际上水资源配置较好的发达国家也都是这样做的。
水资源税是由政府确定体现水资源价值的价格部分，它包括对水资源耗费的补偿；对水生态（如取水或调水引起的水生态变化）影响的补偿；为加强对短缺水资源的保护，促进技术开发，还应包括促进节水和保护水资源技术进步的投入。
工程水价和环境水价是可以进入市场调节的部分。
所谓工程水价就是通过具体的或抽象的物化劳动把资源水变成产品水，进入市场成为商品水所花费的代价，包括勘测、设计、施工、运行、经营、管理、维护、修理和折旧的代价。具体体现为供水价格。
所谓环境水价就是经使用的水体排出用户范围后污染了他人或公共的水环境，为污染治理和水环境保护所需要的代价，具体体现为污水处理费。
工程水价和环境水价是在政府通过特许经营管制的不完全市场中的水价，它的确定大致可遵循如下原则：
——实行容量和计量两部制水价。对于水利工程和治污工程来看，实行容量和计量两部制水价都是必要的。对蓄水、制水、给排水和治污工程设施成本的补偿，应根据用户的定额或预定量确立和收取，与用户实际上用不用水和用多少水无关，否则由于水市场是不完全市场，根据水资源的特性，大多用户用水量变化很大，制水、给排水和治污企业就不敢投入，也无法经营。
——实行阶梯式水价。所谓阶梯式水价就是用量越大，价格就越高，对于超定额用水阶梯加价，主要目的是促进节水和减少污染量，以保护短缺的水资源。
制定水价应特别注意的问题：
一是对地下水的保护价。根据优先利用可再生资源的原则，应该优先使用地表水，对地下水实行保护性的高价。
二是跨流域调水水价。跨流域调水要逐步改变国家无偿投入的情况，实行工程建设和经营管理的股份制，进入市场，要进行科学、准确的调水水价预测，没有可承受预测调水水价的主要用户承诺，跨流域调水不能开工。如南水北调进京原水价格测为1．19元，而北京密云水库原水价格为0．61元，这是经过预测的。
三是污水处理价。目前，污水处理费征收尚不普遍，已征收的仅为0．3元／立方米左右，尚未到位，不仅不能补偿污水处理工程建设的投入，甚至不能保证污水处理设施的正常运行。污水处理价的确定相对简单，一般情况下在0．5－0．6元／立方米。苏州市水务局根据具体情况把污水处理费定到1．10元／ｔ，结果招来了各路财神。由于看到苏州水乡还清的希望，公众积极拥护。
四是海水淡化价。海水淡化问题是代价太高，但是目前国内的先进技术达到原水0．6元／吨的水平，国际上已达到0．6美元／吨的水平。对于有条件的地区政府应实行补贴，使之达到和其他水源相近的价格，参与市场竞争，并出台其他鼓励性措施，以促进海水淡化技术的开发。
五是实行民主协商制度，增加水价制定的透明度。由政府、水企业和水消费者三方组成流域和城市的水务委员会，进行民主协商，增加水价制定的透明度不仅是必要的，也是符合各方根本利益的。
六是充分考虑农业用水户的承受能力。农民最终也要在缺水和加价二者间做选择，政府的职责就是引导农民做正确的选择。在人均国内生产总值仅为全国平均水平2／3的宁夏，自2000年4月农业水价翻了一番，从0．6分／立方米提高到1．2分／立方米，节水5亿立方米，近总用量的15％，农民反映可以承受，有的还由于用量大大减少而减轻了负担。
七是要建立水价提高的预警制度。各地应根据水资源的供求状况充分在水务委员会中协商，做出水价规划，发出预警，增强各类用户的心理承受能力和技术、资金等准备。同时水价调整也不宜过于频繁。
八是水资源的统一管理。水资源统一管理主要体现在加强流域水资源的统一管理、保护和在城市实现城乡水务一体化管理的水务体制上，这两个统一管理才能实现水资源的供需平衡，只有在这一基础上才能形成合理的水价制定机制。
半数县以上行政区实现“一龙管水”
本报讯过去的一年，我国已成立水务局或由水利系统实施水务一体化管理的县以上地区，占全国县级以上行政区总数的50％，城市水务管理体制改革取得新的进展。
这是记者从19日在南昌市召开的全国水政工作会议上获得的信息。我国传统的水务管理是“多龙治水”，多个部门都涉及水资源的管理，造成了统一的水循环系统被人为分割，管理效率低下，水资源浪费严重，造成水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，加剧了城市用水紧张局势和生态系统恶化。
近年来，我国在各地开始推行城市水务管理体制改革，大多数改革地区都实行了水资源统一管理的水务局模式。在水务局管水模式下，实行城乡水务统一管理以后，水行政主管部门统筹调配城乡水资源，有效地缓解了水源和地下水超采问题，城市水生态系统得到逐步恢复。
除了半数县级以上行政区实现了水务一体化管理外，我国省一级的水务管理体制改革也在积极进行，目前海南省已经实现了辖区内水务统一管理。目前，我国水资源“一龙管水”模式正在逐步取代“多龙管水”的模式，长期存在的“井水不犯河水”的水资源分割管理格局正在成为历史。（记者郭远明）
农村水利建设投资去年达145亿元
本报讯2003年，全国水利基建投资计划总规模为748亿元，其中中央投资356亿元，比2002年增长11％。其中用于农村水利基础设施建设项目的投资达145．2亿元。
水利部副部长陈雷在全国水利规划计划工作会议上说，2003年，水利部进一步加大了对农村水利基础设施的投入力度，有力地保障了灌区建设及节水改造、人饮工程建设、农村水电建设等“六小工程”的顺利实施。同时，全面启动了牧区水利、淤地坝、小水电代燃料等试点工程。各地也相应加大了对农村水利项目的地方配套投资和财政投入力度。
陈雷表示，2004年将继续实施农村饮水解困工程，解决1000万人饮水困难，重点解决含氟、含砷过高等水质不达标问题；抓好大中型灌区续建配套和节水改造，大力推行节水灌溉，为稳定和提高粮食综合生产能力提供水利保障。（记者姚润丰葛如江）作 者：吴季松文章来源：经济参考报发布日期：2004-2-20星 级：
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