国土资源部的“改革路线图”

photocome　　本报记者　王凤君　北京报道

　　土地治乱不能再靠紧急通知之类的修修补补，从体制上去探求或是正道，因此国土部的想法是：修改土地管理法势在必行，今后农民的征地补偿要再提高一两倍，还要建立一套失地农民生活和就业的保障机制。

　　“一号文件”治乱

　　石破天惊的一号文件明示要拿征地制度开刀了———身受土地之乱困扰的国土资源部也开始行动起来。

　　2004年2月9日中共中央、国务院颁发的一号文件———《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，被认为是多年来政策含金量最高的促进农民增收的文件。文件明确提出，必须推进我国征地制度改革，切实保护农民利益。

　　而为了进一步加大农民补偿安置力度，国土资源部近日还发布了《国土资源管理系统工作人员禁令》，3月1日开始执行。

　　国土资源部耕地保护司司长潘明才，13日接受记者采访时说，1999年国土资源部就开始组成一个研究小组，专门对全国各地征地制度问题加以研究，2001年还在我国东部的江苏、江西、上海清浦、北京通洲、辽宁的沈阳等五省九市开展了征地改革试点。

　　“从试点情况看，各地都总结出一些好的经验，这次一号文件的起草也充分吸取了各地一些好的经验，但仍有一些问题不能解决”。潘说。

　　近年来，我国征地过程中暴露出来的矛盾和问题越来越多。根据国土资源部执法监督局一官员透露，去年上半年，全国发现各类土地违法行为超过10万起，涉及土地面积39133公顷，其中耕地19400公顷。而全国开发区规划面积目前也已达3.5万平方公里，圈占的耕地有43％闲置。而由于征地问题引发的纠纷甚至群体性事件，已成为影响社会稳定的一个因素。

　　国土资源部土地利用管理司副司长束克欣告诉记者，目前我国征地管理方面仍存在很多问题。最典型的就是，政府职能定位并不明确，国务院、省政府、市县政府都有权批地，而且各自为政，从上到下没有一个很好的统一规划机制。

　　一号文件的16条要求，各级政府要严格遵守对非农占地的审批权限和程序。

　　根据《土地管理法》的规定，我国土地是属地管理，实行五级审批制，国有土地的产权由国务院代表国家行使，五级政府都有自己的权限审批土地，实际的土地收益都交给当地政府。但有调查表明，部分地区县市政府财政收入政绩需要的很大一部分就来自建设用地有偿出让。这也就是大批以基层政府及其有关部门为主导的土地违法案件发生的内在动机之一。

　　另有官员称，国土资源部过去对一定数量的土地只有审批权，很多时候，一些“政府部门”批了地，而国土资源部只能照办。这就造成地方政府经常在数字上钻空子，出现了“省管不住市、县”的怪现象。

　　所以潘司长讲，在控制征地规模方面，按照法律规定，下一步征地要严格区分公益性用地和非公益性用地。非公益性用地只能通过盘活存量土地办法和市场供应来取得。

　　此外，国土资源部地籍部门已经开设了一个卫星监测系统，利用遥感技术，就知道哪些地被占用，同时加强执法监督力度，地方批地之后国土资源部也要派人跟踪检查，看用途是否妥当，农民的补偿安置是否落实等。

　　但保护耕地不受侵犯，还要从“根”上进行治理。

　　“修改土地管理法势在必行”。潘司长说，现在经国务院批准的用地只占全国用地的10％，剩余大部分用地都是“下边”批的，这样一来省这一级责任更大。所以有必要强化省级人民政府对国土资源管理的责任，对省以下土地实施垂直管理体制。

　　垂直管理法，是去年12月底提出的。被称为自1990年土地使用制度改革和1998年《土地管理法》修订后的第三次土地管理重大变革。

　　潘说，省以下都实行垂直管理后，市、县土地管理局完全由省一级来指挥，改制后的国土工作人员也都归省级直接管理，下边有问题，上级就可以查处他。

　　但是，实行国土资源垂直管理后，如何防范县一级土地部门主动或被迫与县政府联手违规出让建设用地，似乎没有很好的对策。也有一些内部人士反映，垂直管理可能引发新的矛盾。以西安市为例，西安市高陵县国土局现有人员100多名，但属财政列支的仅有10多人，其余都是靠自收自支来发工资。陕西其他县国土局都存在不同程度的人员超编情况，极易滋生管地吃地的歪风。

　　相关官员透露，实行垂直管理法之后，各国土部门要重新核定人员、核定支出基数、调整各级收支范围。市、县、乡国土局的财政支出基数上划到省，这样势必会增加省财政负担。

　　根据初步匡算，全国有2000多个县，以每县国土资源机构管理人员平均50人，人均年工资水平为7000元计算，新管理体制后，每年县级国土人员工资约需70亿元。这对省财政是一个不小的负担。

　　国土资源部官员表示，不要期望垂直管理能解决所有问题。

　　修改《土地法》成倍提高

　　所以，修改《土地管理法》才可以固本清源。

　　一号文件规定：一定要完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法。

　　潘司长认为，征地问题与新的土地管理法不完善有关———因为一些新法规定的补偿办法基本上是延续了的老土地管理法。

　　《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。

　　如果按最高补偿30倍来算，一亩地平均产值1000块，补偿费也才只有3万块。潘司长说，而实际上现在有些重点工程根本还达不到这三万块钱，一般来讲就几千块钱，之后也根本就没有具体的安置途径，“所以法律制度本身确实是一个大问题。”

　　据了解，浙江省由于经济相对发达，其对失地农民的补偿标准与全国平均水平相比略有提高，但据统计，1998年以来，这个省各类征地给村里的补偿费平均每亩12164元，安置补助费每人2377元，经过村集体留存，实际到农民手上的土地补偿费平均每亩7958元，安置补助费平均每人2078元，青苗补偿费平均每亩498元。农户家庭得到的所有土地征用费总额（包括附着及其实施补偿费）人均8828元。

　　据浙江省农调队的调查，只有6.8％的农户对此表示满意，有22％的农户认为补偿标准严重偏低，53.2％的农户认为偏低。

　　所以潘司长说，今后农民的征地补偿费要比现时补偿提高到二至三倍。

　　但是对于那些已经失去土地而补偿费又很低的农民，国家是否还要给他们追加补偿呢？

　　潘说，这个问题也正是他们征地制度改革中的难点。现在有人提议按市场价格进行补偿，但按市场价格就非常高，反差越大，就会造成以前失地补偿少的农民心里不平衡。所以从保护农民利益角度讲，中央提议要合理补偿，“但具体标准很难说”。潘说，部里会按照中央文件里提出的一些原则，把补偿合理地表现出来。

　　建立农民保障体系

　　补偿之后，还有安置。一号文件规定：妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。

　　国土资源部提倡多渠道安置失地农民：一个是货币补偿，另一个就是鼓励有一定就业技术的农民自谋职业，还有一部分土地农民可以自己开发经营，可建商铺，标准厂房等，此外开发区里边一些配套设施工作也可安置农民，如保洁等。

　　此外，还可以允许农民将来能够通过土地的流转致富，就是集体建设用地可以出租入股，“这个问题现在我们也在试点，如果开辟这样一个途径，那有些土地就可以不通过征用来取得，通过集体的租赁和（入股）来解决，征地范围就缩小了”。潘说。

　　据国土资源部有关负责人介绍，5项禁令包括，禁止为补偿安置不符合法律规定的项目办理用地报批手续或以各种变通的办法为之供地、发证，这样通过约束工作人员的行政行为，防止征地补偿安置中出现损害农民切身利益的现象。

　　其后，全国各地的国土资源部门也都迅速行动起来，相继推出一系列措施。如山东省近日公布，凡是对被征地农民没有进行妥善补偿安置，补偿费低于法定标准的建设用地报件，一律不予审批。对被征地农民的安置问题提出了严格要求。

　　但有关专家认为，目前社会上还缺乏对失地农民的再就业培训机制。由于失地农民的文化素质和劳动技能偏低，故就业难问题显得比较突出。相当多的农民从农业转产后，主要从事一些技术要求不高的体力劳动。而随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，素质低的失地农民就业难度在不断加大。

　　与此同时，一部分农民“高不成低不就”，形成就业上的障碍。还有一些农民分到土地征用款后，很快就花光，他们中一部分人由此成为没有土地、没有资金、没有生活保障的“社会游民”。

　　所以，“还要建立一套失地农民生活和就业的保障机制。”潘司长告诉记者，现在国土资源部已经和社会保障部取得联系，今后打算将农民的失业、养老、医疗保险一一建起来，“保险的钱主要从补偿费里边划出一部分，避免农民钱花完了以后没有保障。”