盯紧政府的钱袋

　　盯紧政府的钱袋

预算监督是公共财政的一个重要环节，越来越多的地方人大开始对政府预算进行实质性监督，这对我国实现公共财政意义重大

　　马克

　　这些天各省都在开“两会”，人大代表们严格审议政府预算乃至提出预算修正案的新闻也不断传来，越来越多的代表正在把“让纳税人的每一个‘铜板’都花到实处”的口号转化为行动，而人大代表的“娘家”———人大常委会也在加紧机构建设，以便有效履行预算监督的法定义务。

比如，广东人大常委会财经委员会设有预算监督室，今年广东人大又在大会期间增设了计划 预算小组，专门为希望进一步了解预算情况的人大代表服务；浙江人大常委会财经委员会将在3月成立由专业审计人员组成的预算审查处，预算草案确认制度和预算修正案提出制度也正在建设之中。

另一方面，政府也在主动履行被监督的法定义务，越来越多的地方政府开始积极回应人大的预算监督。最明显的变化，政府提交给人代会审议的预算草案，已经从过去“内行看不清、外行看不懂”的几页纸，变为厚达百页的明细账目。比如，浙江省卫生厅的预算草案已经详细到了几百几千块的支出项目。

当然，即便是浙江、广东这样走在前列的地方，预算监督的制度保障也还不很完善。比如浙江有137个省级部门预算，提交给人代会审议的预算只有10个。再比如，我们的政府还没有“财政年度”的概念，预算编制基本按日历年度进行，未经人代会通过就已经开始执行了。而在先进国家，财年一般从三四月份开始，政府预算则在日历年的年末编制完毕，留出足够的时间给议会审批。

但另一方面，137本预算都提交审议又不现实，浙江人大财经委一共只有11个编制，人大代表们又是临时与会，几天的会期，要把厚厚的账本看完、看懂、看出门道，即使对那些具有专业财会知识的代表（他们为数很少）而言也是一个难题。而且，就算代表们看出了问题，也没有法定程序来保障解决问题。

因此，把宪法、预算法赋予人大的预算监督义务落到实处，我们还有很长的路要走，方方面面的配套改革都需要尽快跟上。

比较突出的矛盾是，人大的改革滞后于政府的改革，导致人大难以履行法定义务、难以满足社会进步的需求。

以预算监督为例，国务院在2000年明确提出了建设公共财政的要求，这一要求也被写入了党的中央全会文件和国家“十五”规划。在此前后，财政部门开始推行以编制部门预算、实行国库集中支付、统一的政府采购等内容为主题的财政支出体制改革，几年下来已颇见成效，比如政府财政支出的方向已经在向提供公共产品调整，比如老大难的“小金库”问题已经初步得到解决。

但是，人大代表来自五湖四海，素质参差不齐，本职工作又很繁重，自然难以完成预算审批这样系统性和专业性的工作，而人大的常设机构也没有及时调整到位，缺专业机构、缺专业人才，连全国人大财经委员会的预算委员会也只有十几个人。在这种情况下，搞好预算审批这项工作，其难度可想而知。

在发达的市场经济国家，政府必须向议会提交预算的全部细目，除了通过预算，议会还监督预算的执行，来年的决算也要经议会通过。在这些国家，外部监督力量———议会、审计署或审计法院（先进国家的审计机构多独立于政府）、新闻媒体、公开的听证会等———往往要比政府内部的监督力量强大。比如1995年和1996年之交美国联邦政府曾陷入瘫痪，原因就是预算通不过国会，通不过就得不到拨款，政府职员就只好放假回家。

按照我国的宪法和法律，人代会也应该是最重要的预算监督机构，但在事实上，政府的内部监督要比人大的监督有效得多。比如拥有两千多名专业人员的国家审计署，近年来明显加大了执法力度，大案要案连续在公开发布的审计报告中曝光。再比如传统的由财政和税务部门组织的“财税大检查”，近年来的力度似乎也在加大。

但是内部监督毕竟是内部监督，几万审计人员相比几千万公务员仍然是杯水车薪，只有实现了预算监督，“让纳税人的每一个‘铜板’都花到实处”才能真正变成现实。而要做到这一点，就必须加快人民代表大会制度的改革，让人民代表真正成为选民和纳税人的利益代言人。