|
上海的土地市场总是备受关注。从1988年，虹桥经济技术开发区26号地块使用权首次实行国际招标到1996年上海成立全国第一家土地储备中心；从周正毅“东八块事件”到某媒体引发的上海土地招投标风波，上海的土地市场一次次处于风暴的中心。
对这个被上海市市长韩正称之为“小城市”的国际化大都市，共有6000多平方公里的面积，显得这里的每一寸土地都弥足珍贵。因此，这里的土地只要有点动作，都会受到外界
的关注。在一次次阵痛中，上海的土地市场从变化中日趋迈向成熟。
招投标之变
终结靠协议拿地的时代
2001年7月，上海对土地出让的纲领性文件——《上海市土地使用权出让办法》进行修订，随后又出台了《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》等一系列文件。这些文件规定，六类经营性土地使用权出让都应当通过招标拍卖方式进行。同时，对招标拍卖的范围、程序、供地计划等作了细化规定。但考虑到政策的延续性和平稳过渡，对经市政府认定的旧改项目、“一次规划、分期开发”建设项目和历史遗留问题，上海规定仍可以按照原办法执行。
这样，上海土地市场就出现了一种现象，一方面，新出让的土地要严格招标，但对一次规划、分期开发、计划分批实施的地块，采用协议招标；另一方面，对单位用地还是采用议标方法；对市政府确定的旧区改造地块，也是明确采取议标的办法；对1万5千户用于动迁和重大工程配套商品房的2万亩统征地，也是协议的。因此，这些“政策口子”的存在，使得土地使用权的公开出让并没有得到有效的推进。
据有关人士介绍，上海公开推行招投标两年，真正推行招投标出让的土地比重很低，而采用协议或者邀请招标形式出让土地仍然占了相当大的比重。这样，就给外界造成了一种错觉，认为上海在大力推行公开招投标方面并不彻底。
在这种背景下，媒体出现了“中央督察组上海明察暗访84％项目有违规之嫌”的耸人听闻的报道，尽管后来上海方面对此进行了辟谣，认为内容和观点与事实严重不符。但这至少说明了外界对上海公开招投标的一种疑虑。
面对外界的议论，去年7月26日，上海市市长韩正在上海房地产工作会议上宣布：“今后经营性土地出让要全部实行公开招投标，凡是新增的商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类经营性项目用地；工业园区、科技园区、开发区内的六类经营性用地；工业用地、教育用地等原非经营性项目用地，转变为六类经营性用地的；对小城镇开发建设、郊区片林建设中，涉及六类经营性用地范围的，都必须全部纳入公开招标范围，严禁采用协议或邀请招标方式。”再次明确了上海市坚定推进公开招投标的决心。
去年9月27日，上海市土地使用权出让第5号公告中提及的位于浦东新区的第8号地块，被上海绿地集团有限公司投标所得。这个结果震动了上海房地产界。因为该地块原本是协议给另外一家广东实力雄厚的开发商的，而且，该公司已经把地围好，搭建好了工棚，项目公司小组已经在这里办公近一年了。上海靠“协议”拿地的时代终结了。
上海有关部门也宣布，从去年下半年起，每月推出一批地块进行公开招投标，其中包括对旧区改造地块、市重大工程配套商品房用地项目等。在加大工地公开招投标力度的同时，为了避免已经出现苗头的如开发商为了拿到土地哄抬地价的行为，上海也开始注重招标的科学化，把价格和开发商实力、土地规划结合在一起，进行综合评分，即按照土地出价标的、规划方案好坏、企业资质、银行资信、保证金、公司业绩等几项标准进行综合评定。其中土地出价标的、企业资质是这一方式的核心，并以企业资质为第一标准，而不是谁出的价钱高就把土地给谁。
上海市房地产经济学会副会长印坤华教授表示，这种方式，对开发商因房价的预期上涨而不惜血本拿地的行为是一种理性纠正。
今年1月8日，上海市土地交易系统正式开通运行，上海市经营性土地出让全部纳入土地交易系统，实施规范管理，实现市、区两级业务管理框架下土地交易全过程的跟踪和控制。这一切说明，上海土地“阳光交易”向前推进了一大步。下一步，上海将逐步加大公开拍卖或挂牌方式出让土地的力度。
旧区改造之变
尊重市场规律适度推进
上海的旧区改造，应该载入史册。短短不到10年的时间，100多万市民从市中心搬到城乡结合部，上海的面貌也开始发生了脱胎换骨的巨变。
2000年底，上海基本完成了拆除365万平方米危棚简屋改造目标，旧区改造任务依然很重。根据2001年各区统计，全市旧式里弄以下的房屋超过2000万平方米，中心城区超过1600万平方米，由于房屋结构简陋，居住环境较差，居民要求改造的呼声十分强烈。在这个背景下，上海出台了68号文件，主要以政策为导向，加大旧区改造的力度。发生在周正毅事件中的上海市静安区“东八块风波”，就与此有关，此中涉及到“上海土地使用权出让金为零”的概念。
其实，“土地出让金为零”并不是说土地出让价也为零。土地使用权出让金是土地使用权出让价中上缴给政府的部分。在上海的有关土地批租政策中，1995年前规定，土地属市属单位使用的，土地使用权批租价（即出让价）中的30％，作为出让金缴市政府，其它70％用于原土地使用人的安置补偿；土地属区属单位使用的，批租价中的15％作为出让金缴市政府，85％用于区里动迁安置和市政配套；2001年实行土地招投标后，以中标价的30％上缴市政府作为出让金。
据介绍，68号文件规定土地使用权出让金为零，意味着土地使用权出让价中上缴市政府的为零，而用于动迁安置补偿的则为土地使用权出让价的全部。为什么要这样规定呢？有关负责人说，主要是旧区改造的地块土地价格是由市场确定的，而动迁安置补偿价格是动迁政策决定的，由于旧改地块动迁安置补偿价高于土地出让价，如再从土地出让价中提取出让金上缴政府，则用于动迁安置补偿的资金更少。因此，针对动迁成本高的旧改地块，政府不收取出让金，将土地价全部用于动迁。
随着商品房价格的不断上升，有些旧改地块土地出让价已经能够承受改造成本。为此，从2002年10月份起，68号文件终止执行。上海有关部门不再认定旧区改造地块，并积极探索新的改造机制。基本设想是：旧区改造全部纳入市场化开发机制，不再采取认定方式和土地协议出让。
这种“政府主导”政策的推行，在当时条件下，无疑有一定的合理性。2000年底，上海的房地产业受亚洲金融危机的影响，整个市场处于低谷期，十分不景气。而居民改善居住条件的呼声十分强烈，如果要改造，往往是土地出让价远远小于居民动拆迁费用。主要原因是地块居民住户密度过大，动迁成本过高，导致开发商对旧区地块不感兴趣，再加上房地产市场处于低潮，开发商怕承担风险。所以，政府要强力推动旧区改造，又要切实保障市民群众的利益，只能使土地出让价和居民动迁费用基本持平时才行。
但变化总是太快。近年来，特别是2002年开始，上海房地产市场迅猛发展，房价开始大幅上涨，中低价商品住宅的缺乏，使得拆迁居民的动迁成本陡然增高。尽管政府加大了补偿力度，但由于房价高涨，相当一部分拆迁居民还是无处可栖，在这种情况下，各种矛盾骤然增多。因此，尽管“东八块”土地的出让符合当时的政策，但人们还是给予了质疑。
为了缓和矛盾，上海“旧改”政策开始思变。一方面，推出了房屋拆迁的“公示、信访接待、举报、承诺和监管”五项制度，大力推行拆迁市场的透明度改革，另一方面，加大了中低价位商品住宅的供应力度。去年7月25日，上海市房地局一口气推出了土地面积达371公顷的38幅地块，全部用于大众住宅建设。而去年年底，又启动了166公顷的江桥基地、130公顷的顾村基地、145公顷的周浦基地作为上海市的中低价示范居住区建设。
更为关键的是，从去年开始，上海尊重市场现实，放缓了旧改的速度。原定完成10万户拆迁居民的任务，控制在8万户以内，今年将继续执行8万户的拆迁总量。
与此同时，上海宣布出台新的“旧改”政策，上海房地局有关负责人表示，在旧改方面，上海将逐步实现土地供应由“协议出让、生地出让”向“招标出让、熟地出让”转变，政策由政府直接“支持旧里以下房屋改造”向“支持收购储备重点地块”转变。这意味着，“旧改”将由政府强力推动转向更加尊重市场规律，适度推进。
土地调控之变
在控制增量中盘活存量
自1996年上海成立土地发展中心以来，尤其是2002年上海地产集团成立之后，上海的土地储备机构在一定程度上实现了政府对土地市场的调控。
但是，由于上海现行的政府管理模式为“两级政府两级管理”。因此，自上海市土地发展中心成立后，各区、县纷纷设立土地发展中心，根据区里的储备计划和市场需求，对区内各类土地进行收购，纳入政府储备，然后出让。市、区两级土地储备机构除名称大致相仿外，行政上、体制上、经济上各自为政，独立运行。近年来，市政府为实施城市重大项目的开发，又特批了若干具有城市土地储备职能的企业，目前上海经市政府和各级工商部门认可的土地储备机构已有20余家，而且还有更多的储备机构尚在筹建之中。
由于这些土地分属不同的部门、不同的区，客观上造成了“各区、各部门都有地，都批地”的现象。而在土地出让当中，各部门、各区采取的又是不相一致的政策，如有的区为了加快自己的建设，出让力度很大。而有的区由于基础条件较差，又乏人问津。
由于二级土地储备机构利益主体和使命、职能不同，无形中分散了全市土地储备的有限能力，实质上也削弱了政府通过控制土地调控房地产市场的能力。记者了解到，目前，上海前几年已批但尚未开工的掌握在开发商手中的土地有6000多公顷。由于政府开始规范土地交易市场，这样使得那些已经办好土地开发各种手续，手里掌握土地的公司更觉“奇货可居”，乘机囤积居奇，大幅抬高他们手中土地的价格，到土地二级市场牟利，迟迟不开发，使得政府调控难度大大增加。
据悉，为了调控和规范上海土地市场，上海正在酝酿出台一份由政府主导的新的规章制度。这份规章将明确上海土地储备的根本目的，就是进一步转变供地方式，以增加政府的调控。市里拟规划有两三家大型的土地储备机构，规定每个区也要成立一家土地储备公司，而且都要有资质。这些土地储备机构必须受政府委托才能进行土地储备。此外，具体的有关储备的计划、方式、范围等等，规定里也都有明确细则。
同时，从今年开始，上海市将采取更为市场化的土地出让方式，部分市中心的土地和商业用地将采用完全透明的拍卖形式，而招标的大部分权力，也将由原来的区政府上收到市政府里。
上海市有关部门负责人明确表示，目前，上海土地市场的供应量已经比较充足，总体上供大于求。下一步，土地供应调控的重点是“控制增量，盘活存量”。
控制增量土地方面，在继续控制好总量的同时，重在优化供地结构，特别是保证中低价位商品住房的适度供应量。因此，在新出让的土地当中，明显加大了中低价商品住宅的土地供应。
在盘活存量土地方面，上海还面临着非常艰巨的任务。在已出让但尚未开工的掌握在开发商手中的6000多公顷土地，由于这部分土地由不同主体主宰，因此，政府部门很难统一掌控。如果不把这部分土地纳入上海市的年度用地计划，上海调控房产市场的目标就很难达到。因此，上海今年下大决心，要把这个“水龙头”捏死，对囤积土地较多的区，上海要核减该区当年经营性用地计划；对长期闲置不予开发的的土地，上海将严格按照《土地管理法》的规定，予以收回，以督促其分期分批尽快开发。作者：罗新宇作者单位：经济参考报文章来源：经济参考报发布日期：2004-2-18星 级：
| 
