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我国西部地区地域辽阔，发展基础差别很大，实施西部大开发不可能在所有地区遍地开花、齐头并进，必须有重点地进行。借鉴国内外区域开发的成功经验，保证西部开发战略的顺利实施，必须建立高效、有力的开发体制，尤其是建立高效、有力的中央西部开发领导和管理体制，并且通过立法保障西部开发的顺利进行。
一、重点区域问题
按照设想，要选择经济基础条件较好，区位优势明显，人口较为密集，沿交通干线和城市枢纽的一些地区，作为西部开发的重点区域。以线串点，以点带面，依托亚欧大陆桥、长江黄金水道、西南出海通道，促进西陇海兰新经济带、长江上游经济带、南贵昆经济区（以下简称“两带一区”）的形成，沿交通干线重点发展一批中心城市，带动周围地区发展。但从目前西部大开发的实践看，西部开发重点带动尚停留在起步阶段。
（一）西部开发重点带动的机制尚未形成。一是西部大开发实行统一的政策，这样做也许是为了防止各地在招商引资上的政策竞赛，但统一的政策是很难促进重点突破的；二是西部大开发的两项重点任务基础设施和生态环境建设的重点也不是围绕上述重点区域（“两带一区”）来进行的，因此，至少从目前情况看，西部开发重点区域的重点发展还缺乏有效的政策措施来保证。第三，西部开发3年多来，重点加强了基础设施和生态环境建设，这对于改善西部地区的生存和发展环境会起到重要作用，但环境的改善并不等于经济的发展，二者间的互动尚需要有效的机制。第四，从现实情况看，由于上述重点区域范围仍然很大，实施重点开发在操作上确有一定难度。因此，西部大开发在推动区域经济发展上尚停留在起步阶段。
（二）沿海地区改革开放中的重点推进战略值得借鉴。东部沿海地区在对外开放、率先发展过程中，没有整体推进，而是贯彻非均衡发展的战略思想，分层次、有重点地推进，形成以4个特区、14个沿海开放城市（并在这些城市兴办了14个经济技术开发区）和经济开放区为代表的开放格局，并对不同的区域实行了不同的政策。这种开放格局和发展战略，使东部地区在较短的时间内培育了较强的自我发展能力，在促进沿海地区优先发展中起到了重要作用。
（三）西部开发重点区域发展必须有适当的载体。西部重点区域开发的实质是为了在较短的时期内培育自我发展能力。为了使这一战略进入实质性的操作阶段，应借鉴东部沿海地区的发展经验，在现在西部开发的大的重点区域内继续实行有重点的发展战略。我们认为，以国家级开发区为载体带动重点区域发展是一个理想的选择：其一，它有较好的基础，能在较短时间内培育起自我发展能力；其二，它兼顾了西部的重点性和均衡性；其三，它的政策成本较低；其四，它较容易操作。以开发区为载体推动西部开发需要国家相应的政策支持：建议开发区企业增值税、所得税上缴国家的增量部分返还给开发区财政，所得税税率与区外及东部地区开发区保持5－8个百分点的优惠幅度，适当放宽对土地使用的限制，将开发区起步阶段的环保、道路等基础设施纳入城市基础设施建设范围，国家给予一定的支持等。
二、管理体制问题
借鉴国内外区域开发的成功经验，保证西部开发战略的顺利实施，必须建立高效、有力的开发体制，尤其是建立高效、有力的中央西部开发领导和管理体制。从中国的政治现实、发展需要和基本国情出发，建立和完善中央西部开发体制必须考虑几个重要因素：
一是西部大开发应设立有力的、能充分发挥作用的专门机构；二是西部开发体制的调整或完善不能削弱国家的宏观调控，而只能在国家的宏观调控之下；三是西部开发的体制设计必须面对的现实情况是：西部地区无论是地域、人口，还是经济总量，在全国中都占相当的比例，这就决定了西部开发体制总体上应立足于原有的国家发展经济的体制框架，任何一个部门都不能包办西部开发的有所事务，这决定了由一个部门统筹人、财、物的开发模式对中国不合适。
可以看出，目前中央层次的机构设置或体制安排，其主导思想是依托各职能部门进行西部开发，也就是说通过各职能部门在本部门的工作中贯彻党中央、国务院关于西部大开发的路线、方针和政策等来促进西部开发。应该说，在我国的具体情况下，这种思路总体上是可行的。但在这种思路下，建立高效、有力的开发体制还必须注意解决以下问题：
（一）要有具体的行为主体对西部开发的成效负责。按照现行的西部开发体制设计思路，各部门都是按照自己对中央、国务院文件精神的理解推进相关领域的西部开发，在实际工作中也没有硬性标准来衡量各部门推进西部开发的力度和效果如何。容易出现的情况是，各部门在推进西部开发中存在随意性，对西部地区进行倾斜往往会为一些“合理的原因”所影响。而在总结工作时，大家都可以说自己做了大量工作。最后的结果是，大家都在搞西部开发，但大家都不对西部开发的成效负责。从西部开发三年多来的实践看，没有确切的部门对西部开发最后的成效负责，国务院许多部门包括重要的宏观调控部门由于“要保持全国的发展”，很难对西部地区“另眼相待”。西部开发作为一个长期的发展战略，其开发的成效如何，如果没有一个相对站在西部立场上的具体的部门对其进行负责的话（而且必须有能力对其负责），其结果很可能是场面上“轰轰烈烈”，但从效果上看真正成了“长期的”战略。
（二）要有有力的综合协调。实施西部大开发，是全国发展的一个大局。从具体工作来说，需要统筹各种政策资源、人、财、物力，要引导各地、各部门支持、参与西部大开发并使之形成合力。只有这样，西部大开发才能取得事半功倍的效果。但目前，由于缺乏有力的综合协调，有的部门存在着一定程度的自行其是，难以形成开发的合力，开发的力度也不可能很大。拿生态建设来说，目前在西部开发中搞生态建设的部门涉及多家，由于条块分割、协调不够，一些地方同一个项目可能到几个部门申请资金，造成重复投入。
（三）要有必要的工作手段。一个机构的正常运转，应靠合理的体制设计，保持部门间相应的制衡关系，通过一定的工作手段达到相应的工作目的。否则，该机构就很难开展工作并达到其设立的初衷。如，综合协调工作，如果没有一定的手段增强其权威性，许多工作实际上只是“汇总”；又如，调查研究、提建议，首先要参与有关工作、了解有关情况，如果长期参与不到西部开发的一些重要工作中去，则很难提出高质量的、可操作的政策建议；而且，如果没有必要的工作手段作保障，甚至调研的安排、会议的召集都存在问题。如果仅靠工作人员原有的一些工作关系开展工作，短期内虽然可以，时间长了则难以为继。
三、法制保障问题
（一）运用法律手段促进欠发达地区开发，是世界各国的通行做法和基本经验。美国在经济发展过程中，不断通过立法来干预和规范区域开发。从十八世纪的售地法令，十九世纪的《宅地法》、《鼓励西部草原植树法》、《沙漠土地法》到二十世纪的《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》、《地区再开发法》、《公共工程与经济开发法》、《阿巴拉契亚开发法》以及最近的《联邦受援区域及受援社区法》等多项法律。日本地域开发立法有两个系统，一是与全国其他地区一样，全国区域开发的法律适用于北海道开发的，主要有《促进地开发地区工业开发法》、《振兴产炭地区临时措施法》、《暴风雪地带对策特别措施法》、《促进新产业都市建设法》等，二是以《北海道开发法》为基本法，为北海道开发制定的法律。英国1934年颁布《特别地区法》，1945年出台《工业布局法》，德国1965年颁布《联邦区域规划法》，匈牙利1996年通过了《地区开发法》等。
（二）加强西部开发立法是实施西部开发战略的重要保证。西部大开发关系我国现代化建设的全局，是全新的事业。为了使中央的这一重大战略决策，能够坚持不懈地进行下去，不因政府的换届、领导人的变动和相关因素的影响而改变，让西部地区广大干部群众吃“定心丸”，消除社会各个方面在开发上的短期行为、从长计议，有必要通过立法（如可能，可以写进宪法）将这一战略决策以法律形式相对固定下来。通过立法，还可保持中央关于西部开发的指导思想、方针、目标、政策和措施的稳定性和连续性，便于在实际工作中能够统筹规划、分步实施。通过立法，还可把西部开发的各项工作纳入法制化轨道，加快西部地区法治化进程。
西部开发立法要重点解决以下问题：一是明确西部大开发是一项长期要实行的战略任务；二是明确西部大开发的战略目标，要对西部大开发的长远目标和分阶段目标有一个明确、具体的描述，要有一些定量指标，而不能只是一些笼统的目标；三是明确西部开发的管理体制，如成立什么样的机构、机构的职责和任务是什么等；四是明确中央、西部地方、东中部地区在西部开发战略中各自的义务，尤其是中央应承担的责任；五是明确应实行的重大政策措施。另外，对如何保障投资者权益等也应有所规范。
（三）转变立法观念，加快西部开发立法进程。要转变立法观念，逐步改变过去那种等待实践积累了成熟经验后再进行立法的惯例，真正做到立法先行，在实践中修改和完善法律。当前，要在制定西部开发单项法律的同时，尽快制定西部开发基本法。
（作者单位：国务院西部开发办）
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