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实施西部大开发以来，为促进西部地区加快发展，国家出台了若干有关政策措施。但是，这些措施被认为优惠力度不大、政策效应不强，西部地区和东部等地区相比并没有政策优势。而随着西部大开发工作的不断深入，一些深层次问题逐渐暴露出来，其中政策支持与资金投入问题是首先要解决的两个重大问题。这些问题如不能及时得到解决，将会影响西部开发的有效推进，最终影响到整个西部大开发战略能否顺利实现。
西部大开发离不开中央的政策支持。要使西部大开发稳步推进，尽快取得成效，需要切实拿出当年搞特区的魄力来。国家应尽快修订关于实施西部大开发的若干政策措施，如在实行产业倾斜政策的同时，继续加大地区倾斜的力度，具体在所得税上全国可实行内外资并轨；采取税收返还等政策加大对西部地区国家级开发区的支持力度；提高西部地区个人所得税起征点，降低征收税率；在西南、西北地区各设置一个旅游特区，允许进行博彩等特殊服务业的试点等。西部大开发需要巨额的资金投入。而今后一段时期，中央政府投资仍将是西部开发投资的主要带动力量。
政策建议李一 童书玮 华中
西部大开发实施三年多来，各项工作全面展开、稳步推进，取得了初步进展。但是，随着开发工作的不断深入，一些深层次问题逐渐暴露出来，如政策支持、资金投入、重点区域、管理体制、立法保障等问题。这些问题如不能及时得到解决，将会影响西部开发的有效推进，最终影响到整个西部大开发战略能否顺利实现。其中政策支持与资金投入问题是首先要解决的两个重大问题。
政策支持问题
优惠政策是吸引国内外资金、技术、人才等生产要素的一个重要条件。实施西部大开发以来，为促进西部地区的加快发展，国家出台了关于实施西部大开发的若干政策措施。但是，据一些投资者、专家学者和地方政府部门反映，实施西部大开发的政策措施优惠力度不大、政策效应不强，西部地区和东部等地区相比并没有政策优势。
（一）在外资税收优惠政策上只是向东部地区“看齐”。改革开放以后，为利用外资、扩大对外开放，我国在东部地区设立了经济特区、经济技术开发区、沿海开放城市等特殊经济区域，并分别实行了优惠政策。在所得税上，特区、开发区对生产性外商投资企业均执行15％的税率，沿海开放城市执行24％，其余为30％。如果进行跨时空的比较，东部地区的外资在二十世纪八、九十年代享受这些政策时，其他地区由于没有或很少有特殊经济区域则基本享受不到。也就是说，东部外资所得税率分别比其他地方低15和6个百分点。而西部地区外资在享受这一政策时，只是向东部“看齐”，如果考虑东部地区的先行优势，西部地区在外资政策上已经处于劣势。
（二）改革开放初期国家给东部地区下放了较多的经济管理权限，而西部地区则没有享受到。在二十世纪八、九十年代国内实行有计划商品经济的时候，中央给予了沿海地区广泛的经济决策自主权，包括大规模项目的审批权，向外商提供退税政策的自由，保留较多外汇收入的权力，以及企业的进出口权力等。当然，这些权力在现在来讲已经不是什么问题，但在当时情况下是特惠的，可以说东部沿海地区尤其是特区等在起步阶段享受了计划经济和市场经济的双重好处，对沿海地区的发展无疑也起到了重要的作用。而现在，西部地区在经济管理权限方面除了享受国家统一的政策外，没有其它特惠政策。
（三）二十世纪八十至九十年代中期东部地区开发区享受的国家税收返还政策，西部开发区基本没有享受到。除重庆、乌鲁木齐经济技术开发区外，西部大部分国家级经济技术开发区是2000年前后设立的，设立之时国家的税收返还政策已经取消。应该说，国家的税收返还政策对开发区，尤其是经济基础等各方面条件较差的西部地区开发区在建立初期是至关重要的。没有这一政策，西部地区很难筹到初始资金进行土地开发等基础设施建设；运用银行贷款，不仅风险大，而且还背上沉重的包袱。这也是西部许多国家级开发区至今仍惨淡经营的主要原因。
（四）西部地区享受的优惠政策由于各种原因政策效应大打折扣。如，国家对《外商投资中西部地区优势产业目录》中的产业减按15％税率征收企业所得税；对设在西部地区国家鼓励类的企业减按15％征收企业所得税；在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，给予减免企业所得税的优惠政策等。这些政策看起来很优惠，但实际上则不尽然。一是国家鼓励的这些产业往往是高风险、高投入、低回报的项目，准入门槛高，很难享受。二是这些政策主要是产业倾斜，地区效应有限。三是1994年分税制改革和2002年所得税分享改革后，所得税优惠在很大程度上减少了地方财政收入，地方的积极性并不高，政策效应远不如以前。实际工作中一些地方也往往采取不宣传、不主动的做法，如西部某省5万户企业中，2001年申报税收优惠的只有63户，批准的只有9户。四是西部大开发的有些政策还停留在文件上，如扩大服务贸易领域对外开放和一些领域的对外开放在西部地区先行试点的政策等，至今未出台具体办法、难以操作。
（五）东部一些地方实际采取了比西部更优惠的政策。目前在招商引资方面的一个重要因素是地价，在这方面西部地区更是处于劣势。据了解，东部一些地区开发区企业的用地价格在每亩5万元左右，而西部一些开发区如重庆、贵州等地的土地成本价格一般不低于每亩18万元。东部地区由于财力雄厚，在用地上往往进行补贴，所以有的地方地价很低，有的地方零地价，有的地方甚至把厂房都先给建好了；而西部地区即使想实行“放水养鱼”的政策，但由于财力捉襟见肘没“水”可放，地价降不下来，当然也就没“鱼”可养。按西部地区开发区有些人士的话说，在地价上，财政补，找死；不补，等死。另外，在实际操作中，东部地区由于财力强，有的采取变通措施给企业以税收返还，西部地区由于财力较弱，根本做不到这一点，导致在西部投资享受的政策实际上不如在东部优惠。
另外，国家实行的一些政策轮到西部地区执行时，往往进行调整，西部地区经常搭不上车。如二十世纪八十、九十年代东部地区修高速公路时，国家给了大量投资补助，等到西部地区有条件建时，国家又调整了政策，引入了市场机制，政府投入大大减少，这样对西部地区不仅非常不利，而且很不公平。正如有人说，西部地区总是慢一拍，有些事情国家政策一刀切下来，东部全部躲过，中部过了一半砍了屁股，西部正好砍掉脑袋。
西部大开发离不开中央的政策支持。要使西部大开发稳步推进，尽快取得成效，避免社会上所说的“雷声大、雨点小”，需要切实拿出当年搞特区的魄力来搞西部大开发。国家应尽快修订关于实施西部大开发的若干政策措施，可考虑的政策措施包括：在实行产业倾斜政策的同时，继续加大地区倾斜的力度，具体在所得税上全国可实行内外资并轨，西部地区保持现行15％的优惠税率不变，如不并轨，建议将西部现行15％的优惠税率降为9％左右；采取税收返还等政策加大对西部地区国家级开发区的支持力度；提高西部地区个人所得税起征点，降低征收税率；结合建立中国－东盟自由贸易区的远景目标，在西南边境地区实行更加开放的政策；在西南、西北地区各设置一个旅游特区，允许进行博彩等特殊服务业的试点等。
资金投入问题
西部大开发既是一项宏大的系统工程，又是一项艰巨的历史任务，无疑需要巨额的资金投入。有关专家测算，仅到2010年实现基础设施和生态环境建设两个突破性进展，就需要数以万亿计的投资，每年也需要数以千亿的投资。因此，保持西部开发的持续推进，必须要有长期、稳定、充足的资金供给。
西部开发以来，由于国债资金、财政预算内建设资金向西部投资倾斜、地方配套增加以及东部资金介入等因素，西部地区的投资得以快速增长。在投资增长因素中，政府投入尤其中央政府投入是主要带动力量，据测算，1元政府投资平均能带动4元社会投资。今后一段时期，中央政府投资仍是西部开发的主要带动力量：
第一，这是由西部开发的主要任务决定的。到2010年，西部开发的主要目标是，力争使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展，科技、教育、文化、卫生、扶贫等事业有较大发展。这些领域主要是基础性和公益性事业，政府行为和政府投入将起主导作用。
第二，西部地区社会资金供给能力弱。由于经济发展水平相对落后，银行、居民资金积累能力比较弱，地方财政基本上是吃饭财政，进行建设的能力有限。同时，由于基础设施的收益较低，市场发育不完全，自筹资金的能力和依靠市场机制引进资金的能力也明显弱于其他地区。
第三，利用外资形势不容乐观。加入ＷＴＯ后，中国发展的机遇与挑战并存，而对西部地区来说，则面临更多的挑战。由于在投资的软、硬环境上，西部地区和东部相比，仍有很大差距，因此，西部地区利用外资上形势不容乐观，外资的增长难以有质的突破。
第四，东部、中部地区流向西部的资金也很难快速增长。由于同样的原因，东部地区、中部地区的社会资金流向西部的数量也不会有太大的增长；政府间的对口支援则主要起的是引导作用，难以起到资本输出主渠道的作用。
上述因素在2010年前不会有明显改变，因此，要保持西部开发稳定的投资来源，中央政府财政性资金仍将是主要力量。近年来，中央政府对西部地区投入的稳定增长，主要是由于实行积极财政政策政府增发国债的结果，如2000－2002年用于西部的国债投资占三年长期建设国债发行总额的1／3以上。由于我国目前的积极财政政策是根据宏观经济运行情况实行的短期调控政策，因此，如何在积极财政政策终止、国家不发国债或国债发行量小的情况下，保持西部地区投资的稳定增长，是必须事先谋划并加以解决的重大问题。我们认为，保持西部地区投资的稳定增长，应建立长期稳定的资金渠道。具体可从三个方面考虑：
（一）中央财政性资金应加大对西部地区的支持力度。中央财政预算内建设资金（包括铁路、交通等专项建设基金）应加大对西部地区的投入力度，至少1／3的比例用于西部地区。在国家发行长期建设国债时，保证1／3以上用于西部地区；在不发行长期建设国债时，可发行西部开发专项国债，近期每年的发行规模可在500亿元左右。
（二）中央财政应建立起规范、有力的转移支付力度。要调整现行体制上解数和财政分成办法，减少税收返还，将体制补助和结算补助纳入一般性转移支付体系，改变目前中央财政一般性转移支付主要解决地方财政运转困难的最低目的，变为促进地区公共服务均等化，切实履行好中央财政的公共财政职能，使西部地区教育、卫生、文化等公共服务水平至少达到全国平均水平的90％。
（三）在前两项的基础上，建立西部开发专项资金。初步设想西部开发专项资金由发行西部开发彩票、社会各界捐助等渠道构成，主要用于公益性社会事业，起到“拾遗补缺、添油加醋、杠杆引导”的作用。
以上渠道的资金可以带动银行贷款、利用外资、对口支援等资金参与西部开发，再加上一些具备条件的地方利用市场机制筹集的资金，基本可以保证每年的西部开发投入。
（作者单位：国务院西部开发办）
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