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编辑提示：当前推进农村税费改革的一个重要内容是调整农业税。本课题报告指出现行农业税条例已不适应市场经济和农业发展的要求，建议农业税改革的最终目标应是统一城乡税制、取消农业税、调整国家与农民的分配关系，以达到优化农业产品结构、促进农业经济发展、切实减轻农民负担的目的。
农业税特点与存在的问题
《中华人民共和国农业税条例》自颁布以来，虽有几次调整，但基本没有大的变化，一直沿用至今。它废除了原来实行的累进税制，在全国实行分地区的差别比例税制，并继续采取“稳定负担，增产不增税”的轻税政策。
农业税的轻税政策对农村经济发展起到了巨大的推动作用。
但随着农村经济的发展，实际税率与名义税率的差距却越来越大。
特别是随着我国工业化的发展，农业税收入的相对规模越来越小。
即使在分税制后，作为乡镇财政主要收入的农业税，其比重也逐年下降，基本失去了调节农村居民收入、配置农村资源的功能。
农业税存在的问题，与它的特点密切相关。一是在征收对象上，以土地作为主要征税依据，不符合发展的需要。二是在税收制度上，无法和工商税收体系融为一体。三是在征收形式上，农业税是我国惟一的实物税。四是在税收负担上，农民负担不断增加。五是在财政贡献上，农业税在财政收入中所占的比重越来越低，而征税成本却越来越高。
1、农业税占财政的比重日益下降
农业税曾经是国家财政收入的重要来源，曾为社会主义建设积累了大量资金。建国初期，农业税在国家财政收入中的比重1950年为31.85％，以后逐年下降，2001年只占财政收入的1.0％。有的省份和地区不仅比重逐年降低，绝对额也在逐年下降。即使在一些农业地区，农业税对财政的比重也日益下降。
2、农业收支结构不协调
改革开放以来，我国财政对农业支出绝对量是不断增加的。
1978年至2001年，国家财政用于农业的支出由151亿元增加到1516亿元，增长9倍，年均增速达10.5％；但农业支出占全部财政支出的比重则逐年下降。1978年农业支出占全国财政支出比例为13.4％，1990年下降为10％，2001年仅为8％。国家对农业方面的支出，如果剔除农业支出中的农林水等事业部门的费用后，真正用于农业生产的已所剩无几，其中农业基本建设支出占了绝大部分。这种支出结构相对于农业是国家的基础产业、农业人口占全国人口三分之二的状况而言是极不协调的。投入减少，而来自农村的税收则大大增加。1978年至2001年，农业各税和乡镇企业税金由54亿元增加到2594亿元，年均递增20.3％。此外还存在信贷资金从农村净流出、国家金融部门支农力度减弱等问题。据不完全统计，仅1996年至2000年，农村地区通过信贷渠道流出的资金由1912亿元增加为4048亿元。
需要说明的是，国家对农业的投入不仅表现在财政的支农支出上，还有其他部门和渠道的支出，如扶贫资金、农业开发办的支出等。由于投入多头化，管理较乱，效益难以体现，统计上也很难将这些支出一并进行计算。
3、农业税制同市场经济规律不相适应
根据国际经验，当工业产值超过农业产值时，应结束提取农业剩余支援工业，转为工业返哺、支援农业。工业化初期农业为工业提供资金积累是必要的。尽管我国早在1957年农业产值就降到只占工农业总产值的43.3％，但当时为了加速工业体系和国防的建设，不得不多征农业税。现在我国的农业份额已经降到15％左右，工农业产值在社会总产值中的地位已发生了根本性变化，工业已具备自我积累能力，可以不再依赖农业剩余。
另外，纳税人负担能力受生产力发展水平制约。中国农民的人均收入水平低于全国平均水平，其负税能力低下。同时，税制的设置受市场经济规律的制约，这种制约是多方面的，最明显的是要求税收制度为市场主体的公平竞争创造条件，促进资源在全国的优化配置，从而为税收的增长创造可能性。我国农业落后，农民收入低，导致税源萎缩，必须引起我们的高度重视。
4、农业税征收成本高而效益低
农业税的征收成本主要体现在征期（即每年的夏收、夏种、夏征期）。在农业税征收期间，仅仅依靠农税人员，是不可能完成任务的，必须借助政府有关部门的力量；此外还需要部分宣传经费、办公经费等。除了上述直接征收成本外，农业税征收，还包括了更多难以统计的间接成本。如农民为缴税而耗费的时间等。这些间接成本很难量化，但却是农民负担增加、农村经济发展滞缓等一个不可忽视的因素。
农业税改革的最终目标
目前，在国际上，有三类税收与农业、农产品和农民有关。
第一类，是把农民作为一般国民的税收；第二类，是对农产品流通的征税，如消费税、营业税、增值税等；最后一类，是针对农业生产征收的税收，目前，绝大多数国家已经没有这种税收了，只有中国、印度等少数几个国家保留了农业税。无论发达国家还是发展中国家，绝大多数没有将农业作为一个产业来征税，而是针对不同的农产品征收产品流通中的各种相关税收，至于农民，或征收或不征收收益税。
但是与发达国家相比，我们的农业税政策如何调整，还需认真研究。农业税无论从经济成本、社会效益，还是社会公平的角度，都应该进行适度适时改革。我们认为，农业税改革的最终目标为统一城乡税制，取消农业税，调整国家与农民的分配关系。刚刚公布的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确指出，要进一步减轻农民的税费负担，为最终实现城乡税制的统一创造条件。逐步降低农业税税率，今年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。《意见》还指出，有条件的地方可以进一步降低农业税税率或免征农业税。除此之外，我们认为还需要采取其他的配套措施，如基层政府机构改革、农业税改革与整个税制改革的配套和相关法规的修正等等。只有这样，我国的农业税改革才能真正符合社会主义市场经济的需要，符合公共财政发展的需要。
（课题负责人：李金珊 成 员：孔志峰 陈穗红 陈 健）
财政部财科所课题组作者:李金珊 孔志峰 陈穗红 陈健资料来源:经济日报
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