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韩俊 曲霞
继2000年率先进行农村税费改革试点后，2001年安徽省又开始实行“以县为主”的农村义务教育管理体制。为了解这一新体制的运行情况，我们对安徽省舒城县和灵璧县进行了调查。调查表明，实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，对保障教师工资的发放有明显的效果，但这项政策从总体上看仍囿于现行体制框架之内，未能从根本上解决义务教育体
制的城乡分割问题。要真正落实中央提出的把农村教育作为整个教育工作“重中之重”的要求，真正实现政府办农村义务教育，必须按照建立公共财政体制的要求，逐步实现由中央和省级政府承担农村义务教育的投入。
一、“以县为主”农村义务教育管理体制改革的主要成果
舒城和灵璧两县从2002年开始将农村教师工资上收到县级财政统发。从我们的调查来看，“以县为主”的农村义务教育管理体制，对改善农村义务教育状况有一定的效果。
1、教师工资基本得到保障。这是农村义务教育管理体制改革最主要的成果。这在灵璧县表现更为明显。在改革前，灵璧县几乎所有的乡镇都有拖欠教师工资的现象，改革后不但没有拖欠，发放标准也有所提高。教师工资的全县统发，改变了各乡镇教师工资不均的现象，这对缓解教师的地区间结构性缺编也有一定作用。
2、减轻了农民的教育负担。税费改革前，舒城县每年向农民征收的教育费附加2080万元。税费改革后，教育附加被取消。农村中小学学杂费标准也大幅度降低。根据我们的调查，税费改革前，两县农村小学的各项收费加在一块每学期在220元左右，初中350元左右。2002年开始，舒城县中小学收费实行“一费制”，小学80元／学期，初中130－140元／学期。灵璧县虽然没实行“一费制”，对杂费标准也控制严格，实收学杂费等费用每学期小学在110－120元，初中170－180元，收费标准大幅度降低。农民反映，税费改革前，经常有集资建校之类的名目，学校从不见翻新，但集资却每年都有。税费改革后，教育集资、摊派也得到了一定程度的治理。
3、危房改造工作有所进展。舒城县财政对危房改造支持力度较大，连续两年从税费改革转移支付中拿出1300万元作为中央、省危房改造的配套资金，共完成改造面积4．15万平方米。灵璧县财力较弱，中央、省的教育转移支付资金主要用于弥补教师工资缺口。
二、“以县为主”农村义务教育管理体制面临的主要问题
1、学校公用经费严重不足，预算内补助虚列现象普遍。从调查的两个县的情况看，无一例外存在公用经费的严重不足，反映在学校可用的公用经费已经不能弥补学校最低的运转成本。学生所缴的杂费等费用一直是农村中小学公用经费的最主要来源，与学校收费被清理前相比，现在学生负担要减轻50％甚至更多。根据省有关文件的规定，农村中小学公用经费资金来源除学校按规定向学生收取的杂费外，其余部分由县、乡两级人民政府预算安排。但根据我们在安徽的调查，实际的情况是，无论是县乡财政，还是上级财政，对农村中小学都几乎没有任何公用经费的投入。现在学校公用经费连日常运转都难以保证，大班制增多而授课量减少，我们调查所到之处，反映最多的就是学校公用经费严重不足。
2、危房改造资金仍然存在较大的缺口。危房改造由于涉及到学生的人身安全，各级政府比较重视，但投入资金还是不足。以投入力度较大的舒城为例，税费改革前，舒城县Ｄ类危房就有5．1万平方米，近三年，共投入2820万元（省1060万元，县乡1451万元，其他外部性资金303万元），共完成改造4．15万平方米，再加上新增危房，现有Ｄ类危房4．04万平方米，估计需改造资金2700万元，这部分改造资金并无财力保证。在灵璧县，市、县财政比较困难，危房改造配套资金被层层下压，资金更是难以到位。
3、教育债务负担沉重，偿还难。教育债务问题在舒城县比较严重，全县教育负债共6729万元，其中学校4656万元，乡镇1058万元，村1057万元，主要是义务教育“两基达标”时期的基建负债。由于财政没有还债能力，现在只有继续拖欠。
4、没有改善教师缺编问题。教师缺编是个老问题，即便是在教师编制满额的舒城县，农村中小学教师的结构性缺编也比较严重，而在灵璧则是教师绝对缺编和结构性缺编并存。现行义务教育管理体制改革没能解决农村教师缺编问题，反而有使情况恶化的趋势。以往学校解决教师缺编问题，一般是自聘教师，工资费用主要从学校公用经费支出，乡镇财政也从预算外资金中负担一部分。教师工资上收到县发放，县财政只列支公办教师工资，学校无力、乡镇无力也不愿承担这部分开支。教师队伍只出不进，随着民办教师的辞退和老教师的退休，学校最起码的开课都成问题。
5、义务教育转移支付资金到位不及时。虽然农村义务教育受到各级政府的空前重视，一些农村义务教育专项补助仍然存在到位不及时，甚至是被截留挪用现象。比如安徽省的公用经费补助就没有得到落实。2002年，安徽省规定，对实行“一费制”试点县和15个山区县的农村初中、小学，省财政分别按每生每学期15元和5元的标准给予补助，但舒城县的学校并没有得到这部分补助资金。
三、逐步由中央和省级政府承担农村义务教育的投入
目前，全国98％的县已经将农村教师工资发放上收到县。“以县为主”明确了县级政府的责任，在县这一级行政区域内调度教育资源，有利于提供农村教育资金，有利于减轻乡镇政府和农民的负担。农村义务教育的对象——学龄儿童，散居在广大的农村地区，将农村义务教育的管理事务界定给县级政府，易于掌握情况，也便于执行管理事务。但“以县为主”的农村义务教育体制，将管理事务与经费筹措的职责一同交给县级政府，这种体制从总体上看仍囿于现行体制框架之内，未能解决农村义务教育体制城乡分割这一根本性问题。从中西部大多数地区的情况看，由于县可用财力少，基本上是“吃饭”财政，甚至是“半饥饿”财政，绝大多数县级财政显然无法担当教育经费投入主体的责任。县级政府在全县范围内调度资金，这种办法在短时间对解决教师工资的发放会有作用，但时间长了县级财政也会不堪承受，也有被拖垮的可能，就像已经“拖垮”了的乡级财政一样。
确保城乡义务教育阶段的机会平等，必须进一步完善农村义务教育的管理体制和投入机制，关键是要考虑城乡之间和地区之间经济发展水平和财政能力的巨大差异，更加公平地分配国家的公共教育资源。要强化中央、省市级政府的支出责任，建立规范化的农村义务教育转移支付制度，逐步由中央和省级政府承担农村义务教育的投入。
1、进一步加大中央和省级财政对农村义务教育的支持力度。根据教育部的数据，最近两年政府对农村义务教育的支持力度明显加大。2002年农村义务教育总投入中政府预算内支出占到了78．2％，中央财政的投入占到了农村义务教育总投入的28％，农民个人承担的部分约占1／5。教育部公布的数据可能低估了农民对义务教育的支出。如，税费改革前，农村教育统筹是农民直接承担的义务教育费用，改革前这块在100亿元以上。改革后，这块资金实际上合到农业税中了，表面上是政府预算对教育的支持，实际上仍是来自农民。即使现在农村义务教育投入中政府投入已占了大头，也应该清楚，这种投入还是低水平的，远不能满足农村义务教育发展的要求。
我国真正实现“政府办农村义务教育”，必须充分发挥各级政府的力量。“以县为主”明确了县级政府的责任，但是，中央、省、市的责任没有得到明确。义务教育是我国法律规定的基本公共物品，在全国范围内保障全体社会成员对基本公共物品最低程度的需要，并尽可能做到平等，这是统筹城乡经济社会发展的基本要求。基本公共物品的性质和供给方式决定，层次越高的政府对保障基本公共物品供给的责任越大。中央政府能够组织全国财力，在不同地区间通过转移支付的方式对义务教育提供必需的经费，因此，保障农村义务教育的最终责任在中央政府。省级政府层级较高，管理区域大，对农村义务教育负有重要责任。无论是发达国家抑或是发展中国家，农村义务教育作为基本公共物品，一般都是由中央和省级政府为主要提供者的。这与我国农村义务教育投入主要由县财政承担的情况大为不同。
今后，农村义务教育的投入应逐步由中央和省级政府承担。从全国范围来看，地方财力不能保证义务教育经费的主要是中西部农村，普及义务教育的主要任务也是中西部地区。因此，中央财政对农村义务教育的保障政策是，根据农村义务教育的最低标准，对中部省区不能保证生均最低义务教育经费的县予以补助。省级财政以平衡省内富县与穷县之间义务教育水平为政策目标，通过省级财政义务教育经费支出和调控县级政府间的义务教育经费的横向转移支付，使省内各县的农村义务教育水准基本相当，差距不至过大。
目前，中央财政对农村义务教育的支持方式还存在一些问题。如根据教育部的计算，中央财政对农村义务教育支持的大头主要是体现在这几年的工资性转移支付和农村税费改革转移支付中，据教育部估计，这两块为240多亿元。应该指出，这两块并非制度化的转移支付，这种转移支付是不规范的，并不能保证从中央拨下去的这些钱都用到了教育上。必须量化中央、省市级政府的支出责任，并使农村义务教育转移支付更制度化和规范化。
2、加快实行“两免一补”（免学杂费、免课本费、补助生活费）。在教育投入中，投入小学的社会收益率是最高的。国际经验表明，政府将钱投在补贴学生的学费和课本费上，效果会更好。最近国务院关于农村教育发展的决定提出，争取2007年实现农村困难家庭享受“两免一补”。据有关资料，中西部地区农村中小学贫困学生约1500万人，如果按每个学生平均每年减免学杂费、课本费300元计算，每年需要45亿元。以我国现今的经济发展阶段和国家整体财力状况而论，应该有能力在免除农村义务教育学杂费和书本费方面走的更快些。建议在今后2年的时间内就在中西部贫困地区免除贫困学生的学杂费和课本费。在经济发达的省份，现在就提倡各个省自主决策，全部免除农村义务教育阶段的学杂费和课本费。
（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部；财政部财政科学研究所）
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