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国际金融报记者 贾南 发自北京
2004年2月8日，中共中央、国务院发布《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年中央一号文件）。如果说，20年前的“一号文件”，使凋敝的农村走向繁荣，那么，今天的“一号文件”，则是在全面分析了农业新阶段的内涵和特征后，推动现代农业加快发展、实现历史性跨越的又一次政策创新。它所蕴含的城乡结合、协调发展
的科学发展观，是全面建设小康社会的一个根本要求。针对这份文件，本报记者专门走访了两位研究中国“三农”问题的权威专家，他们是国务院发展研究中心农村部部长韩俊和中国社会科学院人口研究所所长蔡昉，请他们谈谈对于一号文件以及农民增收问题的看法。
特点
中央一号文件中农民可以直接得到实惠的政策是降低农业税税率、取消农业特产税和对农民实行直接补贴。今年农业税税率降低1个百分点，可减轻农民负担约70亿元，取消农业特产税可为农民减少负担48亿元，直接补贴农民的资金规模不低于100亿元
记者：首先请专家谈谈一号文件与其他针对农民问题的文件相比有什么新特点？
韩俊：年前召开的中央农村工作会议科学分析了新阶段农业和农村发展的重大变化和农民增收面临的严峻形势，提出增加农民收入的综合性的政策措施，特别是在调整国民收入分配结构，加大国家对“三农”的支持力度方面制定了更加有力的政策。
中央农村工作会议制定的政策集中体现在《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中（2004年中央一号文件），这是建国以来第一次以中共中央国务院的名义专发的促进农民增收的文件。这个文件是多年来政策含金量最高、“实招”最多的一个关于农业和农村政策的文件。这个文件的制定充分体现了新一代中央领导集体对解决“三农”问题的高度重视。
中央一号文件中农民可以直接得到实惠的政策是降低农业税税率、取消农业特产税和对农民实行直接补贴。今年农业税税率降低1个百分点，可减轻农民负担约70亿元，取消农业特产税可为农民减少负担48亿元，直接补贴农民的资金规模不低于100亿元。而且中央提出有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免除农业税。这些政策的实施意味着在实现十六届三中全会提出的统一城乡税制的政策目标方面迈出了关键的一步。
蔡昉：老实说，这个文件讲的是农民收入，其实它更关心的还是粮食安全问题。从总体上看，专门以农民收入为题的中央一号文件应该说是第一次，国务院的工作议程把增加农民收入放在这样一个最重要的位置，也说明搞农业政策研究的机构和人员有了一些成果，现在中央国务院以及全社会都非常重视这件事。但是我们知道粮食安全和农民收入是有矛盾的。把农民增收和粮食安全放在一起，看上去有些矛盾，是因为现在农民收入中最主要的部分尤其是增收部分，基本来自于农民打工收入，农民收入几乎没有靠粮食涨价增加多少，因此强调种粮问题实际上解决不了农民的收入问题。但是我们也可以把这个矛盾看成是一个特点，一方面社会各界都关注农民的收入问题，而且中央制定一些政策来解决农民收入问题，如取消农业特产税、减免农业税以及各种辅助措施，另一方面我们也不能说放弃了粮食安全来追求农民收入的提高。
内容
农民增收的源泉应该来自于市场，来自于产业的竞争力和生存能力。政府应继续发挥作用，改善农民生产环境，规范市场
记者：我们知道，关于解决农民增收问题以前也已经出台了多个文件，我们更关心的是，这个一号文件能否真正切实的解决农民增收问题？
韩俊：中央一号文件出台了保护粮食主产区和种粮农民利益，支持粮食主产区提高粮食生产能力的有效政策。今后，国家将较大幅度的增加对粮食主产区的投入。现有农业基本建设投资、农业综合开发资金、土地垦复基金等要相对集中，主要用于主产区。从今年起，将集中一定比例的国有土地出让金，用于支持主产区农业土地开发。国家用于直接补贴农民的资金也主要用于主产区。稳住主产区的粮食生产能力，就稳住了全国粮食的大局，抓住主产区的农民增收问题，就抓住了全国农民增收的重点。中央出台的一系列政策对确保国家粮食安全和保护粮食主产区种粮农民利益将会产生重大的影响。
中央一号文件还提出了进一步推进农村改革的新举措。20世纪90年代以来，农村金融体制一直处在改革和探索阶段，但至今仍然是金融体制改革中主导思想最模糊、涉及对象最复杂和推动难度最大的改革。随着正轨金融机构纷纷撤出农村，农民连最基本的金融需求都难以得到满足。为了加强对农户和农村中小企业的金融支持，文件要求金融机构对农村社区有再投资义务。要求加快农村信用社改革，在总结试点经验的基础上，创造条件，逐步在全国推开。要鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。探索实行多种担保形式和设立农业担保机构等多种途径，切实解决农户和农村中小企业贷款担保难的问题。
中央关于农村金融改革的这些政策对深化农村金融改革必将产生巨大的推动作用。文件提出要加快改革土地征用制度，区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，完善土地征用补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，为失地农民建立必要的社会保障，并积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。用不同方式剥夺农民的土地，已成为新形势下侵犯农民利益的主要形式，中央关于农村土地征用制度改革的这些重大政策决定有助于切实保护农民的利益，维护农村稳定。
中央一号文件还制定了其他增加农民收入的政策措施。如大力开展职业技能培训，切实保障进城农民合法权益，改善农业富余劳动力外出就业的环境、改革粮食流通体制，继续加强农业和农村中小型基础设施建设等。
蔡昉：作为一个文件，提很多改革思路，有一些被认为政府必须做的事情，文件就必须提到，但这些不一定就是重要的，是可持续的。包括政府拿出一些钱，以及在某种程度上的减税减负也是短期行为，不是一个增收源泉。我认为农民增收的源泉应该来自于市场，来自于产业的竞争力和生存能力。因此在市场体系发挥作用的同时，政府应继续发挥它自己的作用来改善农民生产环境，规范市场。这就是文件中提到的政府该做的，从制度上减轻负担，以及为将来取消农业税作准备。
其实中国有两个农民的概念，大农民和小农民概念。大农民就是指县级以下地区的居民，小农民就是指种地、打工的农民。过去中国税费改革是减轻了小农民的负担，但是县级以下地区的那部分经费就出现不足，基层的政府承担着农村义务教育、农村公共卫生等各项公共事业，这些都需要资金。而我们以前的税费改革是责任向下移，而财权向上集中，于是各级基层政府的经费就不足，因此地方政府惟一的办法就是向小农民索要各种费用。于是就出现了一个怪圈。因此随着改革的深入，这种思路应该改一改。我认为，中央政府应该加入其中一起改。这些文件中都已经提到，这些也是该提的，是促进农民增收的一部分。
更重要的，我认为是应该从市场和产业的竞争力上解决农民收入问题。最根本的是加快城市化，促进农村劳动人口转移。其实，农民收入不增长是合逻辑的，因为农村劳动人口多，但城市的产业机会少。这也决定一个人只能占有比较少的资源，只能创造比较少的GDP份额，这就导致了农村人口比重大，但创造的价值比重小。而城市正好相反，相对少的人口比重，可以创造更多的价值。因此国家大的分配格局定了，那么个人的分配格局不可能反过来。这也就决定了如果想改变农民收入增长慢的格局，就必须改变国民经济资源分配的格局。所以我一直认为，只有农民数量减下去，农民收入才可能真正增长，而且是可持续。
使农民数量减下去的办法就是加快城市化发展，从产业角度看就是非农化。目前，中国在土地上干活的劳动力还是很多的。我们假设农民为追求更高的收入都进城打工，而没有人留在土地上工作，那么土地就被闲置了，这样市场上农产品的价格就会涨高，而人们会发现这个产业是有利可图的，可能有一批很优秀的劳动力看到了这点，他们就把土地集中起来，更大规模地，成本更低廉地生产农产品。这样中国的农产品的竞争力也提高了，而农业也将真正成为一个能自立的产业。
我注意到，文件中也提到了开展职业技能培训的问题。我认为首先，农民工是需要培训的。不仅是职业技能的培训还包括城市生活的培训，如遵纪守法、维护自身权益等方面。其次，培训的费用由谁出，这要从三方面考虑，第一是基本能力的培养，也就是基础教育，包括法制观念、城市道德等方面，不管从事什么行业都应具备这些能力，农民工有了这些能力对于全社会都有好处，具有广泛的外部性，那么这部分费用由国家出是最合理的；第二是特殊技能的培养，企业为了提高产品质量和生产效率而对农民工进行的培训，这部分费用当然是企业出；第三是个人想要取得更大的发展而谋求更高的学历和技能，那么这部分费用由个人来出是合理的。因此，职业技能培训是分层次的，是有不同目的的，是有不同受益者的。从这个角度讲，国家、企业、个人都应该对这部分进行积极的投入。
展望
这次中央所制定的一系列政策，跳出了就农业论农业、就农村论农村的圈子，必将对农民增收和农村经济发展产生极大的促进作用
记者：最后想请专家对于未来中国“三农问题”作一个展望？
韩俊：这次中央所制定的一系列增加农民收入的政策，跳出了就农业论农业、就农村论农村的圈子，充分体现了党的十六大和十六届三中全会提出的统筹城乡经济社会发展和新发展观的要求。只要这些政策能不折不扣地落到实处，必将对农民增收和农村经济发展产生极大的促进作用。
从根本上讲，解决中国的“三农”问题，必须牢固树立科学的发展观，从逐步改变城乡二元经济结构的要求出发，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上实行城乡统筹，建立平等和谐的新型城乡关系。对于解决中国“三农”问题，应该说中央的政策思路越来越明确，政策力度也越来越大。胡锦涛总书记提出要把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，这是新的中央领导集体对解决中国“三农”问题的郑重承诺。
蔡昉：当前，困扰着农民就业的一个问题就是不固定、不稳定。没有固定工作，没有固定地点，我认为是现有户籍制度的限制。从去年一年来看，中央频频发文件以消除种种歧视，但户籍制度没变，人还是分两类。只要人是分两类的，那么很多歧视性政策就不可避免的存在。我们讲农民增收问题不是一两年的事情，是长期的目标，农民就是要跟上整个中国收入水平提高的步伐，因此长期来看，户籍制度是必须要改的。
《国际金融报》 (2004年02月13日 第三版)
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