公共支出框架是政府保护农业的财政基础,它决定着农业支持保护体系的发展格局和未来走向。
加入WTO后,我国的小规模经营农户要与发达国家的大农场主展开面对面的竞争,而我国的边境保护程度很低,国内支持又存在先天不足,这对我国农业而言,意味着严峻的挑战。
从欧美发达国家的情况看,农业公共支出具有两个显著特点:一是财政支出规模大。以目前农民年人均享受的补贴计算,美国为1.4万美元,欧盟为1.7万美元。2002年5月,美国颁布的新农业法规定,未来10年里政府补贴农业的资金将为1900亿美元,比1996年增加约830亿美元。二是扶持范围广,既注重对生产领域的支持,也强调对贸易、营销、信息体系等环节的支持。
与发达国家相比,我国不仅给予农民的支持较少,而且还向农民征收高额的农业税费。农村改革以前,我国人为压低农产品价格,为工业化建设提供原始积累,对农业的支持也仅限于农田水利基本建设投资,基本上不对农业进行补贴。改革开放以来,我国实行了一系列支持和保护农业的措施,使农业生产得到了快速发展,但农业支持仍存在两个突出问题:一是总体支持水平低。1996年至2000年,我国的农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元,分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7.0%和8.8%。而按照相同的口径,发达国家的支持水平约为30%~50%,巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家的支持水平约为10%-20%。二是支持结构不合理。1998年以来,我国用于粮、棉、油、糖流通的补贴每年都在500亿-700亿元之间,约占当年农业支持总量的30%-50%。2001年,我国的农业支持总量为2000多亿元。从内部构成看,流通补贴一项占1/3,支农支出和农林水气事业费两项占1/3,农业基建、综合开发和扶贫支出三项占1/3,这个结构很不合理。今后,我国要加大对农业的投资力度,改革和完善现行公共支出结构。
在确立未来的公共支出框架时,要明确公共支出项目应当服务于政策目标。目前来看,我们有三大政策目标:一是增加农民收入,二是增强农业竞争力,三是促进农村发展。基于此,我们建议设立农业支持保护基金(可称为“支农基金”或“兴农基金”),重点用于实施以下政策项目:
(一)黄箱措施
1、差价补贴
补贴对象为粮食主产区的农民,补贴品种为小麦、玉米和水稻,补贴区域为存在明显生产优势的商品粮基地县,补贴条件为市场价格低于目标价格(按补贴区域边际土地的生产成本确定)。
2、贷款贴息
对于农业综合开发、农业产业化经营以及来自国外的农业援助等项目贷款,由财政负责贴息。
(二)绿箱措施
1、增加农业科技投入。科学技术是第一生产力,科技进步是提高国民经济整体素质的决定性因素。据估计,我国公共部门对农业科研的支持强度仅为千分之三点五,远低于发达国家百分之二的水平。今后要加大农业科研投入力度,加快科研成果的应用转化,增强我国农业的国际竞争力。
2、发挥农业保险的积极作用。我国的农业自然灾害发生率较为频繁,而农业保险具有对风险损失进行经济补偿的功能。但从目前来看,我国的农业保险日趋萎缩,远远不能适应农业发展的需要。今后要通过试办政策性农业保险,或者以保费补贴的形式扩大农业险的承保范围,逐步完善农业保险机制,增强抵御自然灾害能力,确保农民收入稳定和农业健康发展。
3、加强农业和农村基础设施建设。加强农业和农村基础设施建设,是提高农业综合生产能力和促进农村可持续发展的根本性措施。长期以来,我国在农业方面的基础设施投资总量明显不足,结构偏重于大江大河治理,而真正用于改善农业生产和农民生活条件的支出份额很小。今后,国家不仅要加强水利建设,也要注意保护生态环境;不仅要加强农业基础设施的建设,也要重视对农村公共设施的投资。作者:武文 刘年艳作者单位:农业部农村经济研究中心文章来源:经济参考报发布日期:2004-2-12星 级:
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