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冯广志
国家对灌溉工程的投资政策，几十年基本没有变化，按事权划分，所有灌溉工程均属地方项目，由地方政府负责兴建，对少数特别重要的大型灌溉工程，中央适当给予补助。
按工程种类划分，大中型灌区支渠以上骨干工程纳入基本建设计划，主要由政府投资
兴建，不少灌区农村集体和农民投劳集资也占了不小的比例，笼统地把灌区骨干设施都看作国有资产是不确切的。
事实上，在人民公社时期，农村集体和农民也只能完成土方工程，大量的田间（小型）工程不配套的情况十分普遍，并且长期得不到解决。
20世纪80年代后期，国家在政策上有了局部调整，通过农业综合开发、商品粮基地建设，以工代赈、扶贫等资金渠道，按照项目管理、连片治理原则对部分地区田间灌溉设施续建配套改造，取得了很好的效果，但规模和投入力度远远不适应需要。
投入产出分析与管理体制
过去几十年，国家用于发展灌溉排水的投资累计约1000亿元，农民和农村集体投劳投资数百亿元。
据测算，1950－1993年，全国由于灌溉、除涝、治碱、降渍等增产粮食总共约70亿吨，棉花140万吨，油菜籽1700万吨，经济效益价值量约6800亿元，投入产出比约为15。
灌溉在取得巨大经济、社会、生态环境效益的同时，部分地区过量用水、粗放管理、用水不当也对生态环境产生负面影响。如西北内陆河流上中游地区过量引水，造成下游河道来水减少，林草枯死，天然绿洲萎缩、生态环境恶化；黄淮海平原井灌区过量抽取地下水，造成地下水位持续下降，地面下沉等。
在中国，各类大中小灌区均实行分级管理、专业管理与群众管理相结合的体制。大中型灌区受益范围在一个行政区内的，由所在地方政府组建管理机构，负责支渠以上骨干工程管理。万亩以下或斗农渠口以下的小型灌溉工程，由受益乡村集体管理。
部分灌区设立有灌区代表大会或灌区管理委员会，作为听取用水户意见、民主决策、民主管理的一种组织形式，但多数有名无实，大多数大中型灌区专业管理机构都是作为水行政主管部门下属事业单位，主要采用行政的方式，依靠行政的力量从事灌区管理。
灌区资产权属不明
许多灌区从未建设完，没有正式的竣工验收，即便有竣工验收手续，也没有明确界定灌区国有固定资产到底归哪个机构所有，该由谁负责。乡村集体管理的那一部分设施资产，所有权权属更不明确。
产权不清造成管护责任不落实，工程破损、老化失修，功能效益衰减，没人负责。
大中型灌区专业管理机构缺乏必要的人、财、物经营管理自主权和经营管理活力。灌区管理机构长期处于很不正规、缺乏制度保障状态。
许多灌区没有人事部门承认的机构编制，财政部门没有事业费来源，让灌区自收自支靠水费养活自己，一些地方把水费作为预算外行政事业性收费，视同预算内经费管理，水费由政府统一规定。
不少灌区水费依靠乡村行政体系收取，部分或全部上交财政，成为地方政府机动支配财力。搭车收费、截留挪用普遍存在，灌区正常运行维护经费得不到保障。
地方政府和有权力的单位、个人可随意向灌区安插人，灌区人员不断膨胀，有的超出需要人数的好几倍。灌区管理机构实际上只能“看闸放水”，成了安置人员、养人的地方。
许多灌区专业管理机构财务运转困难，入不敷出，职工工资不能按时发放，奖金报酬待遇太低，缺乏吸引力，加上工作地点远离城市，工作环境条件艰苦，造成灌区管理所需人才招不进留不住。
402个大型灌区，管理人员中技术人员占21％，相当一部分中型灌区没有大中专毕业生，灌区负担沉重，有的离退休人员与在职职工人数比例高达0．21。
斗渠以下基层群众管理组织不健全，缺乏法律地位和制度保障。组织、人员和工作的连续性差，报酬太低，或根本不落实。农村实行土地家庭承包，大量劳动力外出务工经商，一些过去管理较好的斗渠委员会、村管水小组处于没人管的状况，造成田间工程维护和灌溉服务差。
改革开放以来，各地一直在摸索、推进灌区管理体制改革，创造了不少好的经验，取得一定成效。如大力推行专业管理机构内部多种形式的目标责任管理，承包经营管理和竞争上岗，双向选择，择优聘用等劳动人事工资制度改革。
斗渠以下田间工程推行承包、租赁、拍卖经营管理权等，运用利益激励机制调动管护人员劳动热情和责任心。使工程管护和灌溉服务责任便于落到实处。
近些年，一些地方借鉴国外经验，在支渠或斗渠级别上组建农民用水者协会，让用水户当家作主，参与灌溉管理，取得初步成效。总的来看，灌区管理体制改革滞后，没有根本性突破。
水费计收与管理
四川都江堰、陕西泾惠渠等一些老灌区，解放前就有收水费的习惯和传统。
1965年10月，国务院批转水电部《水利工程水费征收使用和管理试行办法》。这是新中国第一个全国统一的水费管理办法。《办法》规定，按自给自足、适当积累原则，考虑受益区受益情况和农民的经济负担能力，合理确定水费标准，农业水费标准由各省自己定。
1985年国务院发布修改后的《水利工程水费核定、计收和管理办法》，明确农业供水按成本收费的原则。
在此之后，农业水费改革步伐加快，目前多数地方水费标准比80年代初已提高了几倍。
70年代末，每亩灌溉水费平均只有0．5－1．0元／亩，目前亩均水费一般在二三十元，高的超过四五十元。考虑到农业和农民承受能力等其他社会因素，各省制订的农业水费收费标准都低于供水成本。
按斗渠口供水水量计算，每立方米最低的2－3分钱，一般在5－10分，最高达到30－40分／立方米，多数地方规定的水价相当于供水成本的1／3～2／3。斗渠口以下还有水量损失和维护管理费用，农民实际负担的水费比上述标准要高。
按照市场经济的一般规律要求，按成本规定水价无疑是正确的，也是灌区运行机制改革的方向。
计收方式
南方水稻田，由于地块零散河网密布，沟渠串通，难以做到精确计量用水，多数采用按亩收费。部分灌区实行所谓的计量收费，只是在支渠口或斗渠口计量，各乡、村把用水量和应交水费平均分摊到亩，按户征收。
北方地区多采用斗渠口计量用水计量收费，但受田间量水设施短缺和农户承包土地不集中连片的限制，很难做到真正的、精确的计量收费。斗口以下仍然是按亩平均分摊。北方机井灌区采用记录电表或水表方法基本上做到了计量收费。
灌溉服务面向千家万户，灌区自己很难直接到户收费。过去灌区采用农民向粮站交农业税时，代征代扣，国家明令禁止这样做以后，改为由村乡（镇）政府代收，用行政办法经常发生搭车收费、截留挪用现象。
近些年，不少灌区水费征收和经济收入遇到了愈来愈多的困难，已经危及到灌区的基本运转。
加强政策研究
考虑农业灌溉水费改革，不能只从灌区自身经济良性运行看，还要从更宏观、更高的层面、即“三农”问题与国家经济社会发展关系看。
首先是让农民承担比较效益低下又事关国家粮食安全的粮食生产灌溉成本水费是否合理，公益性成本如何计算。
其次是农业、农民是否能承担得起这个成本水费。
第三是各类不同灌区的水费成本构成是否合理，用水户能否监督控制成本上涨。
第四是如何建立公益性损耗补偿机制等。
应在世贸组织的黄箱政策框架下，研究思考这个问题，中央已经规定了几十年，三番五次发文件要求按成本收费，实际上没有一个地方真正做到，到底是什么原因，值得思考。
（作者单位：水利部农村水利司）
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