现行公务用车制度效率低下、滋生腐败的弊端被人诟病已久，但之前的改革大多无疾而终。
眼下正在全国许多地方开展的这场改革，究竟会把公车制度带向何方———
一位当事人的改革经历
公车改革需要自我革命
陈敏，杭州市西湖区纪委执法监察室主任，西湖区公车改革方案具体执行者
坐在陈敏的办公室向窗外望去，马路对面就是求是小学。陈敏说每天下午四点多孩子放学的时候，都能看到学校门口停满了公车。“现在少多了，没有了司机，这些领导自己是没有时间开车过来接孩子的。”陈敏告诉记者，“西湖区公车改革最大的成效就是有效地堵住了公车私用的漏洞。”
和一些地方公车改革由外力强力推动不同，西湖区的公车改革是自发的。2002年初，三墩镇提出车改方案，要求进行试点改革。这是一个离西湖区中心比较近的乡镇，有6辆公车，人多车少，公务用车矛盾比较突出。他们提出将现有公车估价优先出售给单位职工，不再配备公务用车，按照一定的标准下发交通补贴。到2002年下半年，翠苑街道提出按照三墩模式进行车改。“两个乡镇车改之后，其他单位要求改革的呼声越来越强烈。一是试点单位节省了很大一笔开支；二是干部交流制度的现实存在要求全区统一推广公车改革。”陈敏告诉记者。
最大的阻力来自领导
2003年初，西湖区纪委对试点的三墩和翠苑展开调查，以确定进一步改革的方向。“调查显示，在节省财政开支、堵住公车腐败漏洞、密切干群关系等方面取得了积极的效果。”陈敏自始至终参与了调查。三墩镇以2002年机关公务员49人测算，与2001年车辆交通费的支出相比，共节约资金50.6万元，财政支出同比下降70％；仅有2辆公车的翠苑街道，也节约了5.12万元，财政支出同比下降25.6％。
“车改最大的阻力往往来自单位的一把手，因为这种改革触动的恰恰是一把手的既得利益。”陈敏说，“中层干部和群众都是拥护车改政策的。”虽然如此，还是有几个障碍必须清除，解决不好，车改就无法推广。“一是补贴标准的确定；二是单位原有公车的处理；三是原有驾驶员的分流安置；四是车改之后对领导干部用车费用的监督。”陈敏总结了车改取得成功的四个关键因素。
在试点的两个乡镇街道中，补贴以货币形式按月补助到人，班子正职每人每月1200元，副职每人每月1000元，调研员每人每月500元，中层干部200元，一般干部100元。西湖区纪委调查时发现，虽然领导的补贴标准也不高，但根据实际情况，中层以下干部的补贴标准偏低。
“我们没有公开拍卖公车，而是经过中介机构评估后，优先出售给内部职工，这一点引起了一些争议。事实上评估机构都是纪委指定的，对于当年新买的车，我们一律按原价，整个过程是比较透明公平的。”陈敏并不回避存在的争议。试点的两个单位中，三墩镇规定区管干部优先，驾驶员其次，最后是一般干部；班子成员购车，享受5万元贷款贴息3年的优惠（贴息部分由镇里承担）；翠苑街道规定，个人按住所距离远近、职务高低的原则购车，一次性付清购车款享受评估价八折优惠。“这些规定使领导干部基本都能买上车，不至于因为没车影响工作。”
在驾驶员的安置上，两个试点单位都采取了一次性分流的办法。三墩镇对驾驶员增发3个月工资，在政府部门的工龄按每年200元一次性补贴；养老保险缴至2003年底。对于车改后的监督，两个单位都明确规定，车改后，机关所有工作人员不得向下属单位和个人私自借车，不再报销交通费，否则按违规处理。
先行者的几个担忧
调查的结果让西湖区纪委充满了信心，他们打算2003年上半年在全区所有乡镇街道推广改革，但后来因为非典疫情的爆发而推迟了。“在这之前，对于取消公车会不会影响领导在处理突发事件时的效率这个问题，我们心里也没有底。突如其来的疫情正好给了我们一个检验的机会。我记得5月19日杭州发现第一例非典病例，当天召开紧急会议。通知下去以后，车改的两个单位的领导是最先到的，因为他们接到通知后自己开着车就过来了，而其他的还要忙着去通知司机。”陈敏对此印象非常深刻。
2003年9月，西湖区下属乡镇、街道全面推行公车改革，并且在12月之前平稳地完成了车改工作。“根据试点的情况，我们作了一些调整。譬如对补贴标准相应地作了提高，尤其是提高了中层以下干部的补贴标准；根据单位离区委的远近，补贴标准也有所不同；又譬如考虑到个别领导没有购买私车，我们规定在处理突发事件、组织大型活动等情况下，确实需要的经一定的程序可以租用车辆，但到外地出差不得包车等。”陈敏认为从乡镇的情况来看，改革方案是比较成熟的。
那么这个方案是否可以在区委区政府各部门推广呢？陈敏认为实际情况不同，不能全盘推广。“在区级机关搞车改有几个难处，一是区财政能否承担？有些部门本来并没有配公车，改革后全员发补助，财政支出可能更大。二是各部门的工作半径如何测定？区级机关和乡镇、街道不同，有些部门经常要到外地，有些部门却基本不用出门，情况千差万别，补贴标准很难确定。三是执法单位公务执法问题如何解决？执法单位和其他部门又不一样，执法时不可能开着私车，这个问题解决不好，车改也无法推广。”虽然区级机关的公车改革还没有启动，但陈敏显然已经做了很详细的调查，几大问题了然于胸。
但是问题显然还不止这一些。陈敏说，如果真的取消了公车，上级来人的接待问题如何解决，这么多司机如何安置，私车的大量增加导致道路交通矛盾日益突出等等，都是需要解决的问题。
西湖区乡镇街道车改补贴标准
袁浦镇转塘 镇 三墩镇 街道
周浦乡龙坞 镇留下镇、蒋村乡
正职 1800 1700 1600 1400
副职 1600 1500 1400 1200 调研员 900 800 700 600中层干部 650 600 550500一般干部300 300 300 300
一位公共管理学者的制度分析
公车改革为什么这样难
毛寿龙，中国人民大学公共管理学院教授，制度分析专家
职务消费难以界定
职务消费是指有职务的人员，在履行职务时所发生的费用。根据这一定义，只要发生的费用与履行职务没有关系，就不属于职务消费。据此可以得出一个结论，职务消费应该由单位支付，而非职务消费则应该由个人支付。显而易见，单位配备公车是为公职人员职务消费之用；如果用作私用，则应该由个人自费，否则就是腐败。
但是这样简单的问题，为什么在实践中往往扯不清呢？为什么公车等职务消费往往成为腐败的温床呢？在实际中，职务消费与非职务消费很难界定，两者往往相互纠缠在一起，相互转化，不容易区分。比如拿车来说，一辆车在街上跑，到底是在工作呢，还是在兜风呢？很难区分。如果公车只用于公务，不但执行起来成本太大，并且往往会误事。更多的时候，职务消费与非职务消费是可以相互转换的。就拿警察用警车来说，警察在执行公务时间用警车，显然是职务消费。这没有什么可以争议的。但是，下班后警察开着警车回家，是否是职务消费呢？从直觉来看，这肯定是非职务消费，不应该允许警察开着警车回家，而应该让其开着私车回家，或者干脆坐公共交通工具回家，并且是自费的。但是换一个角度来看，这也可以是职务消费：警察开着警车回家，并把警车停在其居住的社区，等于是警察延长了上班时间，开警车回家相当于增加了开警车巡逻的时间，对潜在的犯罪分子能够起到威慑作用，有助于改善治安状况。
不道德者战胜道德者
由于职务消费本身带有一定的私密性，职务消费和非职务消费之间的界定有一定的模糊性，职务消费到底合理还是不合理，到底是为了私人利益还是为了公共利益，在很大程度上外人很难进行判断。如果需要判断，必须要挖掘很多只有消费者才知道的私人信息，而要挖掘这些私人信息，不仅成本很高，而且了解到的信息，其真实性也往往取决于消费者本人。在这种情况下，职务消费是合理消费还是不合理消费，往往取决于消费者个人的道德修养水平。道德的人和不道德的人混在一起，道德的人往往需要做很大的努力，甚至支付很大的个人成本，仍然很难被人了解和理解，但不道德的人以职务消费的名义大量花费公款，也很难受到惩罚。在这种情况下，不道德的职务消费模式会排斥道德的职务消费模式，最终将导致职务消费失控。
让职务消费信息公开 因此，要控制职务消费，最重要的是了解职务消费本身的特点，然后在此基础上进行制度设计。首先要做到让职务消费的信息尽可能公开。信息公开，可以让职务消费受到各个方面的监督，职务消费者往往会怕影响不好而约束自己。另外，有关职务消费的信息公开后，如果消费项目是合理的，是公务活动所需要的，也可以让大家进一步理解职务消费的必要性，从而可以减少进一步监督所需要的程序成本。职务消费在程序上可以有更多的灵活性，免去了好多条条框框的约束，从而可以花费较少的资源，来取得最大的效用。
其次，在职务消费与非职务消费相互转换的情况下，即使信息是充分的，是对称的，实际上也很难分清什么是职务消费，什么是非职务消费。这时，过分纠缠于两者之间的区分，不仅劳民伤财，而且往往还影响工作。像控制办公人员用办公电话办私事，往往是吃力不讨好的。这样的事情，管的效果不会很好，而管的各种消极作用可能很大，而且越严格管理，消极作用越大。这时最好只是稍稍管一下，而不是严格管理，非正式地把办公人员用办公电话办私事当成其福利的一部分。因为办公人员用办公电话办私事的量是一定的，不会有很大的问题。稍稍提醒一下，比严格管理的效果好，而且成本低。至于消费量有一定的定数、伸缩性不是很大的小额职务消费，可以考虑实行承包制。比如座机费，可以考虑承包。而伸缩性比较大的费用，比如手机的费用，则可以考虑实行比例制，如30％的费用自费，70％的费用实报实销。
对于汽车来说，道理也是一样的。很多地方开始取消公车，改为发放用车补贴，这样的改革可能并不具备推广价值。因为汽车消费目前还比较昂贵，往往还是权力与地位的象征，还不像电话和手机那样是大众消费，所以以这种方式进行改革，不会像手机补贴那样来得成功。但通过种种努力，在总体上对公车消费进行控制，还是非常有必要的。
许 滔画
主持人 本报记者 万建民 黄全斌作者:万建民 黄全斌资料来源:经济日报
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