大年三十，中共中央总书记、国家主席胡锦涛在河北省张家口市张北县看望困难群众时指出：“全面建设小康社会，一个重要内容就是要帮助贫困地区和欠发达地区加快发展，使群众尽早脱贫致富。”“党和政府一定会把扶贫开发摆到更加重要的位置上来，加大对贫困地区和欠发达地区的支持力度。”支持老少边穷地区的发展、改变老少边穷地区的落后面貌是一项长期而艰巨的工作，那么什么才是最关键的支持呢———
内容提要
从“七五”以来，我国在扶持和促进老少边穷地区的发展方面做出了巨大的努力，取得了明显成效。贫困现象明显缓解，贫困人口大幅度减少。但同时我们也看到，老少边穷地区的发展仍然面临着很多困难和问题。
为改变老少边穷地区的面貌，国家采取了一系列扶持和促进政策措施。其中既有对欠发达地区普遍适用的普适性政策，也有分别适用于革命老区、少数民族地区和边疆地区的专门性政策。一般说来，普适性政策的体系比较庞大，而专门性政策的数量相对较少。
国家针对老少边穷地区的政策的基本取向，在于缩小老少边穷地区与其他地区之间的地区差距。从国际经验来看，消除地区之间经济发展水平的差距是非常困难的，而通过恰当的政策手段逐步缩小地区间居民的生活福利水平的差距却是比较现实的。
为此，国家的扶持政策和措施也应当进一步完善和改进。
对于那些过去实践证明行之有效的政策措施，需要进一步加大实施力度；一些政策措施需要根据宏观背景发生的变化进行相应的调整；也有必要为适应新形势的需要而进行政策和制度的创新。
现行政策框架体系中，专门性政策需要补充和调整的内容相对较少，因此政策建议主要集中在普适性政策的领域。
多管齐下
政策扶持
为改变老少边穷地区的面貌，国家采取了一系列扶持和促进政策措施。其中既有对欠发达地区普遍适用的普适性政策，也有分别适用于革命老区、少数民族地区和边疆地区的专门性政策。
普适性政策（一）加大资金投入的政策 1.财政政策
财政政策主要包括两个方面：一是旨在为贫困地区的地方政府提供财力支持的财政转移支付，二是政府专项扶贫资金中的财政扶贫资金。国家在2001年9月的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》中明确提出：中央政府逐步加大对贫困地区的财政转移支付力度，各有关省、自治区、直辖市建立二级转移支付制度，为贫困地区提供财力支持。 2.税收政策
1994年实行分税制财税体制时，考虑到我国矿产资源大多分布在中西部老少边穷地区，而资源大省一般都是财政穷省的实际情况，为增加这些地区立足本地资源发展经济的动力，中央决定由地方征收的资源税全部留给地方财政，中央不再参与分成。 3.金融政策
金融政策主要体现在扶贫信贷资金上。扶贫信贷资金主要用于增加贫困户当年收入的种养业项目，“效益好，能还贷”是贷款投放的前提条件。 4.投资政策
国家“八七”扶贫攻坚计划提出，“中央和地方安排开发项目时，应向资源条件较好的贫困地区倾斜”。“国家的资源开发型项目对贫困地区实行同等优先的原则。”1996年10月23日发布的《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》提出：“在集中连片的重点贫困地区安排大型开发项目。……把国家的大型区域开发项目与扶贫结合起来，优先向集中连片的贫困地区安排一批水利、交通等基础设施项目和资源开发项目。”
（二）改善投资环境的政策 1.税收政策
旨在改善投资环境的税收政策主要包括下面两个方面。第一是中央财政给予贫困地区的优惠政策，对贫困县新办企业和发达地区到贫困地区兴办的企业，在三年内免征所得税；第二是省区财政采取的优惠政策，包括对国定贫困县的农村信用社免征所得税，对尚未解决温饱的贫困农户减免农业税。 2.贸易政策
国家“八七”扶贫攻坚计划提出，对贫困地区的进出口贸易，要坚持同等优先的原则，列入计划，重点支持。 3.国有资源使用权政策
国家“八七”扶贫攻坚计划提出，要通过土地有偿租用、转让使用权等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水的开发利用。
（三）改善人力资源的政策
国家“八七”扶贫攻坚计划提出的奋斗目标之一，是改变教育文化卫生落后的状况，具体目标包括：基本普及初等教育，积极扫除青壮年文盲；开展成人职业技术教育和技术培训，使大多数青壮年劳力掌握一到两门实用技术；改善医疗卫生条件，防治和减少地方病，预防残疾；严格实行计划生育，将人口自然增长率控制在国家规定的范围内。 （四）综合性政策 1.以工代赈计划
以工代赈计划是一项旨在改善贫困地区基础设施、同时为当地农民提供短期就业机会、从而提高农民收入水平的扶贫政策，从1984年开始实施。
2.定点扶贫与对口帮扶
1996年，国务院决定组织东部地区省市与西部省区之间结成对口帮扶关系开展扶贫协作。扶贫协作的主要内容包括：帮助贫困地区培训和引进人才，引进技术和资金，传递信息，沟通商品流通渠道，促进物资交流等。 3.异地扶贫搬迁
对于那些自然条件恶劣，资源贫乏，缺乏基本的生产、生活条件的贫困地区，国家通过实施移民搬迁、异地开发的方式，开辟解决温饱的新途径。
专门性政策
（一）扶贫工作对老、少、边地区的倾斜
国家在确定扶贫工作的重点对象地区时，不论是过去的国定贫困县，还是现在的国家扶贫工作重点县，都对老、少、边地区给予了倾斜。
（二）针对少数民族地区的政策
1.财政政策
国家关于西部大开发若干政策措施的实施意见中明确提出，要加大对西部地区特别是民族地区的一般性转移支付的力度。在一般性转移支付资金分配方面，对民族地区也给予了适度倾斜。 2.税收政策
国家关于西部大开发若干政策措施的实施意见中规定，经省级人民政府批准，民族自治地方的内资企业可以定期减征或免征企业所得税，外商投资企业可以减征或免征地方所得税。
3.区域自治政策
国家在民族地区实行区域自治制度。2001年2月，九届全国人大常委会对《民族区域自治法》进行了修改，把民族区域自治制度提升为国家的一项基本政治制度，增加了在民族自治地方实行必要的特殊政策，进一步强化了对各民族自治地方自治权利的法律保障。 4.改善人力资源的政策
民族区域自治法规定，国家应加大对民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平。
5.综合性政策
国家对民族地区实行综合性的扶持政策，其集中体现是国家设立了民族事务委员会并在该委实行委员制度。国办发［2002］39号文件对国家民委兼职委员单位的组成和各兼职委员单位的职责做出了明确的规定，各委员单位均有明确的职责。 （三）针对边境地区的政策
国家于1977年开始在中央财政支出中设置了“边境地区建设事业费”专项，这项支出一直延续到了2001年。从2002年开始，这个专项被取消，改为在中央对地方的财政转移支付中考虑边境地区建设事业的因素。
（四）针对革命老区的政策
目前尚没有专门针对革命老区的扶持政策。不过在这里值得提及的是，革命老区在争取国家扶持方面曾经和仍然享有一些非制度性的优势。当然，随着革命老区曾造就了一大批高级领导人的世代交替和制度的不断完善，这种非制度性优势正在逐渐弱化。
与时俱进 加大投入
国家针对老少边穷地区的政策的基本取向，在于缩小老少边穷地区与其他地区之间的地区差距。从国际经验来看，消除地区之间经济发展水平的差距是非常困难的，而通过恰当的政策手段逐步缩小地区间居民的生活福利水平的差距却是比较现实的。
为此，国家的扶持政策和措施也应当进一步完善和改进。对于那些过去实践证明行之有效的政策措施，需要进一步加大实施力度；一些政策措施需要根据宏观背景发生的变化进行相应的调整；也有必要为适应新形势的需要而进行政策和制度的创新。现行政策框架体系中，专门性政策需要补充和调整的内容相对较少，因此政策建议主要集中在普适性政策领域。
财政政策 1.增加财政扶贫资金、特别是以工代赈资金的投入，加大扶贫力度
2001年，国家投入的扶贫资金为277.65亿元，其中主要包括扶贫贷款185亿元，专项财政扶贫资金50.65亿元，以工代赈资金40亿元。按照新的扶贫战略和下一阶段扶贫要求，这一投入难以满足贫困地区的发展需求。应当根据新情况，按比例适当增加国家的财政扶贫资金、以工代赈资金和贴息贷款规模。
多年来的实践证明，以工代赈计划适合我国贫困地区资本稀缺、劳动力剩余的资源特征。以工代赈建设在改善贫困地区生产生活条件的同时，也提高了贫困人口的收入水平，促进了当地的经济发展，被称之为“德政工程”。
而且，由于以工代赈项目的钱款采用类似基本建设项目管理的方式运作，不存在资金挪用的问题。因此，最近一个时期内国家要增加财政扶贫资金投入，首先应该大幅度增加以工代赈资金的投入。今后5年在现有以工代赈投资规模基础上，应逐年以一定比例不断增加以工代赈资金，主要用于贫困地区县乡村基础设施建设，有效改善贫困人口的生存和发展环境。
2.实行义务教育专项转移支付，加大中央财政对义务教育的投入
由于目前我国的义务教育经费投入是以地方财政为主，中央财政的投入比例过低，导致了贫困地区的一方面是地方财政难以应付，另一方面是义务教育难以真正落实。为改变这种状况，在当前实行的“地方负责，以县为主”制度框架基础上，应当设立中央对省、省对县的两级义务教育专项转移支付制度，以此来加大中央财政对义务教育的投入，减轻老少边穷地区地方财政和农民的负担，加快普及九年制义务教育的步伐，改善贫困地区的人口素质水平。
3.对老少边穷地区实行企业投资补贴制度，积极引导民间投资
从一些发达市场经济国家的经验看，投资补贴是中央政府对落后地区援助的一种重要形式。在市场经济条件下，如果没有这种补贴，追求利润最大化的民间资本一般不会选择到落后地区投资。因此，应当由中央财政建立企业投资补贴基金，对在老少边穷地区新建、扩建且符合一定条件的企业给予一定比例的投资补贴。
4.对各级政府之间的行政与财政关系全面重新审视
县乡财政入不敷出的现象十分普遍，在贫困地区就更为突出。这使贫困地区的地方政府在正常履行其职能和提供必要的公共服务方面面临危机，对于国家总体反贫困和缩小地区差距的努力形成了严峻的挑战。问题的普遍性则表明中央与地方、以及地方各级政府之间的行政与财政关系存在制度性缺陷。为此，有必要对此进行全面的重新审视，在审视的基础上进行合理重构。结合正在进展或酝酿之中的政府职能转换和行政体制改革，审视的重点应当包括：各级政府的职能分工以及相应的支出义务；为实现职能分工所必须的机构设置；为满足支出义务所需的财源设计；规范合理的财政转移支付制度；等等。
金融政策 1.建立服务于地区发展的政策性金融机构
若干发达国家的经验表明，通过建立为地区政策服务的政策性金融机构，对欠发达地区的产业开发提供贷款支持来弥补资金缺乏，是行之有效的。可考虑从以下几个方面建立政策性金融机制：①设立专门的政策性金融机构，以实现政策性金融与商业性金融的分离，专司管理扶贫贷款的发放，以及为在老少边穷地区创业和从事经营的企业提供融资的业务。②强化其作为银行业务的经营，加强对项目的审查工作，进行合理的制度设计，如对分支机构采取垂直管理等。③在支援欠发达地区的经济发展上财政与政策性金融应合理分工。政策性金融机构按照保本经营的原则对项目进行审查和贷款投放，对于无利或亏损，但对于地区发展而言又不可缺少的项目由财政采取直接投资或对贷款进行贴息的方式进行支援。
2.对贫困地区的小额信贷要积极引导，规范运作
小额信贷由于其直接对准贫困农户、运作方式灵活、有利于发挥农户自身的积极能动性等特点，已经成为国际反贫困战略非常侧重的政策手段。今后国家应从积极引导和规范运作两个方面推进这项工作的开展。一是在小额信贷的资金来源上，国家应积极引导包括国际有偿援助性资金、国内政策性银行、农村合作金融组织等在内的资金参与小额信贷。对于国内资金参与小额信贷，可通过财政资金予以贴息支持，实现财政手段与金融手段的有效结合。二是对具体从事小额信贷发放和管理的基层工作人员应强化培训，提高其素质和业务水平，这是规范小额信贷运作的关键。
改善人力资源 人力资源是经济社会发展中最重要的资源。与发达地区相比，老少边穷地区的文化和教育相对落后，文盲、半文盲比例高。特别是在一些少数民族地区和贫困地区，人口自然增长较快而人才发展相对较慢，而且高素质的人才仍在不断流出，这已经成为制约老少边穷地区发展的突出障碍之一。
为此，需要从提高人口素质和抑制人口数量增长两个方面同时作出努力。
综合性政策
1.加大异地扶贫搬迁工作的力度
异地扶贫搬迁，既是解决这些地方贫困人口温饱、使其脱贫致富的有效途径，又是恢复和保护生态环境的最佳选择。根据实地调查，只要做到科学规划、周密组织、加强领导、坚持开发式移民的原则，通过合理的产业选择和培育为移民群众树立安身立命之基，就能够实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标。建议国家应尽快对试点工作的经验进行全面的总结和提高，在此基础上加以推广，加大异地扶贫搬迁工作的力度。
2.搞好政府部门之间的协调和政策措施之间的配套
目前，存在着政府各部门之间缺乏协调、各项政策措施之间缺乏衔接和配套的问题。这引发了两方面的问题：一是在涉及作为生态环境建设实施主体的农民的切身利益问题上，各部门之间的补贴标准等方面存在较大差距，影响了农民的积极性；二是一些地方用同一块地的规划建设来应付不同的部门，“一女两嫁”甚或“一女多嫁”，使国家有限的资金不能充分发挥其效益。为了避免出现这类问题，一方面需要通过制定综合性规划等手段在政府部门之间建立必要的协调机制，另一方面要求有关政府部门在出台新的政策措施时必须注意与已有的政策措施之间的衔接和配套，尤其要注意不能损害农民群众的利益。
专门性政策 1.加大对老区优抚资金的支持
对“三红”人员和革命烈属的优抚支出，是革命老区地方财政面临的区别于其他贫困地区地方财政的一个特殊情况。根据民政部提供的数据，2001年全部优抚支出共63.5亿元，其中中央财政负担约29亿元，其余部分由地方财政负担，省、地、县三级财政大致各负担三分之一。优抚支出给老区的地方财政造成了确实的压力。
2.从国家安全角度出发，加大对边境地区交通基础设施的投入
我国许多边境地区地广人稀，若单纯从经济角度出发，对交通基础设施的投入很难具有合理性。但是，从维护国家主权和领土完整的需要出发，对于现状非常落后的边疆地区的交通基础设施必须加以强化。这些设施从军用的角度出发修建，兼作民用，既满足国防安全的需要，同时也为改善当地居民的生产生活条件服务。
（作者为国务院发展研究中心研究人员）
求真务实
继续完善
1.如何解决地方财政困难，是最大的政策难题。
老少边穷地区由于基础差、经济发展水平低，财政困难程度更为严重。根据福建省的调查，2000年，24个原中央苏区县和经济欠发达县的地方财政收入人均只有261元，只相当于全省平均水平的38％。另据国务院发展研究中心农村部对河南省鄢陵县的一项调查，2000年该县的乡级财政平均负债达7500万元。由于财政收入少、支出负担重，许多县目前连吃饭财政都难以维持，许多县乡出现了拖欠教师和职工工资的现象。
2.义务教育经费的相关政策使地方负担沉重。
国务院发展研究中心2001年的一项调查显示，在农村义务教育的全部投入中，乡镇一级财政承担了主要责任，有的地方农民直接负担的教育投入和乡级财政预算内教育拨款加在一起占到了全县教育经费的80％—90％。而且，由于农业税费是按照村、乡的平均收入计征，结果是收入越低的农户相对负担越重。再者，中央政府2002年年初明确了在义务教育经费负担中“以县为主”的原则，提出农村中小学按国家规定标准收取的杂费主要用于学校办公，不足部分由县级政府补助。但是对于贫困地区的县级政府来说，很难实现这一目标。
3.支持欠发达地区发展的金融手段尚不完善。
目前我国的扶贫贴息贷款由农业银行发放，但农业银行自上世纪90年代初金融体制改革之后，已经逐步转变成以盈利为目的的商业银行，出现了扶贫贷款的政策性与商业化经营的矛盾。由于贫困农户没有任何风险抵押，加上其居住分散、管理成本高，银行控制直接向贫困农户发放扶贫贷款。结果，相当一部分的信贷扶贫资金没有贷出。另外，小额信贷方式虽然在国际上已被广泛采纳，但在我国仍处于试点阶段，相关制度尚不健全。
4.缺乏针对老区和边疆地区的专门政策。
虽然国家在确定扶贫工作重点县的时候在人均收入标准上对老区和边疆地区有所倾斜，但这种倾斜并不能有效地解决老区和边疆地区所特有的一些实际问题。如老区的一个突出特点是“三红”（退伍红军老战士、西路红军老战士、红军失散人员）和烈属等优抚对象多，地方财政因此需要支出的优抚负担大，但国家在政策上对此尚没有专门考虑。
5.一些旨在改善生态环境的政策未能顾及贫困人口的利益。
国家从2001年10月起正式实施天然林保护工程，但存在以下两个问题。一是对利益受到损失的有关主体的补偿不充分。在实施有关保护措施以后，原有的林农或森工企业来自森林采伐的收入来源断绝，地方财政的收入也相应减少。如果没有相应的补偿或补偿不够充分，将引发林农或林业工人收入下降、林区地方政府不能维持有效运行、局部地区经济和社会矛盾激化等一系列严重问题。二是生态公益林的禁伐未能做到合理有度。现在的做法基本上是一刀切的严格禁伐，与国家过去提出的经营者依法享有经营权、收益权的法律规定相矛盾，也与过去鼓励谁造林、谁所有、谁受益的政策相冲突。结果出现了一些造林模范生活来源出现困难的现象。
本报记者尹大明摄于甘肃
撰文／ 林家彬作者:林家彬资料来源:经济日报
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