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农村土地制度究竟应该怎样改革，各方各有不同的意见。一些学者认为，土地应当集体和国家所有，土地的发展权是国家的，城市建设需要统一规划，农民的补偿应当按照若干年土地的产出来计算，如此等等，本意上是不让农民有太多的土地权益。作者认为，工业化和城市化带来的发展利益，在农民与国家、企业和市民之间分配的比例，决定于农民对于土地所拥有的权力。权力小，所分配的利益就少；权力大，所能分配的利益就多。作者就此而回答七个问题，写成此文。
周天勇
一、土地到底是国家的，还是农民的，有关土地的发展权应当在国家手中，还是应当在农民手中？
宪法规定，农村耕地和牧场属于农村农民集体所有。然而，在理论上有关农村土地，有两种模糊的认识，一是一些学者认为，土地的最终权力应当在国家手中；二是经济发展应当由政府主导，农村土地是城市化和工业化赖以发展的重要资源，国家应当拥有土地的发展权。实际上，解放以来，由于强制征用农村集体土地为城市国有土地，农民从补偿、安置等方面，都没有谈判（讨价还价）的权力，农村集体土地的处置和收益权力，有关土地的发展权实际掌握在政府手中。因而，实际的农村耕地征用制度和政策与宪法有违；另外，国家控制土地的发展权，主导经济的发展，也与市场经济的发展观有违。
一些土地资源不属于国有的市场经济国家，其发展并没有因土地的非国有而受到影响；相反，工业化和城市化过程中，在土地产权明晰的市场机制调节下，土地资源在城乡、公益和非公益等之间合理得到了配置，土地利用的效率较高。更重要的是，农民因掌握着土地的所有权，并且土地的发展权可以通过市场机制进行交易，农民通过产权的交易和分配也分享了工业化和城市化带来的利益。因此，应当将集体的土地权力真正从制度上归还给农民，并且与土地有关的发展权应当通过市场交易在发展主体间得以转移。
二、因城市规划的整体性和统一性，农民对农村集体土地的权力就应当受到限制吗？
一些学者提出，市场经济也要有计划性，很重要的体现就是城市规划。随着城市的扩大和建设，其土地利用结构要合理，土地资源的分配要合理规划分配。进而言之，农村集体土地要由政府按照城市规划强制征用和分配。给农民土地方面太多和太大的权力，就会影响城市规划的实施。
从世界各国的实践来看，一些土地私有制的国家，其城市并不因土地的所有权分散而建设得一团糟；而一些土地国有制的国家，其城市也并不应土地国有而内部结构一定布局得很合理。从市场经济国家城市空间结构的合理化来看，一是建筑在土地不同所有和使用者基础上的土地流转、交易和地价机制，调节土地使用组团化和分区化，使商业、工业、居住等合理布局；二是通过法律和法规来调节城市规划的严肃性，以法治来实现城市空间结构合理化。
在经济和社会生活中，既要坚持城市规划的整体性和统一性，又要强调农民对农村集体土地的权益，不能以城市统一规划来否定农民对土地的权力。市场经济体制中，政府的职能就是协调城市的统一规划与土地分散所有、占有、使用和处置之间的关系。以不损害土地所有者和使用者利益为前提，实现城市功能区布局的合理化。如果弱化农民对农村集体土地的地权，实践中就会以损害农民的利益来搞建设和发展经济。
三、农村土地是模糊的农村集体产权，还是每个农民都实际应当拥有权益的农村集体产权？
目前的土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的，实际是一种国家想什么时候拿地，就什么时候拿地的“二公有”制度。从所有主体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。
因此，需要对目前的农村土地制度加以改革：一是农村集体土地所有制，要明晰农民对集体所有土地的权益，进一步深化改革为农民人人有明晰份额的集体土地所有制；从时间上要有统一的起始和截止期，生不再补，可以继承，迁移可保留地权，土地股份权可以流转。二是延长农民对土地的承包期限，对于耕地、退耕还林、农民承包的绿化荒山及沙漠等，可按照百年确定使用权利。三是农村集体土地，非经营性用途的，可以不再经过国家强制征用，直接进入土地市场；以土地入股、产权交易、租赁等方式用来搞开发和建设。
四、征地补偿是按照若干年的产量、青苗和地面建筑补偿，还是应当按照等价和市场供求原则来交易？
目前的土地法规定：国家依法征用集体土地，按照被征用土地的原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。由于集体所有土地对于每一个农民实际上的不明确性和虚无性，一些农民从集体中分得少量的征地补偿款后，成为了无土地、无工作岗位、无社会保障的流民。国家给集体的补偿，就分配到农民手中而言，从中县乡村三级还要有各种提取，到农民手中每亩征地获得的分配大约在2000元到10000元左右。
中央到地方的各级财政、各有关政府部门在将集体所有的土地征用转变为国有土地时，从集体土地中转移了巨额的价值。并且，城市除了过去通过工农产品价格剪刀差从农村积累资本外，现在农村则更多地被迫通过土地的不平等交易向城市提供积累。而且一些被不平等征用的土地并不是提供用来建设公共产品或者发展国有企业，其中许多成了非国有企业，甚至私人资本的财产来源。
耕地是农民赖以生存的生产资料，如果国家征用和征收，应当以土地几十年和两三代人的收益加农民的社会保障费用来计算补偿。否则，市场经济条件下，国家不可能再安置被征地农民的就业，也不可能给他们提供社会保障。仅够用几年的钱花光了，几千万乃至数亿无地、无保障和无就业的农民怎么办呢？
市场经济中，土地作为财产如果属于不同的所有者所有，则其交换双方在经济和法律地位上是平等的，双方通过谈判协商确定土地的交换价格；而多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。土地买卖的收益，则归土地的所有者—农村集体的农民按份分享。
因此，我认为，即使政府用于公益事业的建设用地，与农村集体打交道时，也应当按照等价和市场供求的原则进行交易。
五、由于政府投资于城市和交通基础设施而引起的土地价值上升部分，应当归农村农民所有，还是应当归国家所有﹖
从经济学上讲，也即政府或者其他企业所有者主体投资活动对农村集体土地形成了升值的外部结果，其属于谁。有些政府官员和学者认为，城市周边和交通沿线的农村土地价格因政府投资而升值，因而，其升值部分应当归国家所有。
市场经济的原则是：在财产的所有者没有发生变化的前提下，甲行为主体的活动对乙行为主体形成的好的效应，除非双方提前有特殊的界定，这种好的效应还是由乙所有和受益。比如，政府投资于城市道路和路灯，其形成的外部性不能向行人收取费用；还比如，某单位从驻地向交通干线修了一条公路，使沿路村民的出行方便了，这个单位并不可能因此而向受益的村民收费。
也有的学者认为，国家在农田基础建设和农村基础设施方面进行了一些投资，这种投资引起的升值（马克思所说的级差地租二），应当归国家所有。我认为，这也是不合适的。一是在支持农业进行投资时，国家并没有说要入股于土地，土地的所有权没有改变。二是国家的义务教育投资，使受教育人力资本增加，其后来个人的收益并不能，也不可能归政府所有；国家对农村涉地的投入支持与此同理，并不能成为国家收归级差地租二的理由。
因此，政府投资于城市和交通基础设施而引起的土地价值上升部分，应当归农村农民集体所有，政府可以通过税收方式来调节过于高的所得部分。
六、为什么农民收入增长缓慢，农村消费难以启动，宏观上投资和消费的比例如此失调？
对此，农民群众有意见，经济学家们有看法，中央和国务院着急。原因在于，农民只是从土地的农业和牧业产出上获得收入，没有从土地作为财产、作为现代工商业的土地要素投入而获得收入。
我们过去通过工农业产品价格剪刀差的方式为工业化积累了资金，改革开放以来又以土地的低价格在积累工业化和城市化的资金。如果从1979年改革开放起，每年平均各种建设占用耕地按400万亩计算，25年共征用了农村的耕地1亿亩左右（仅就城市建设而言，1978年时，全国城市建成区面积为7438平方公里，而到2002年底，城市建成区面积为25972平方公里），每亩最低按照10万元计，农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10万亿的土地资产。如果我们按照市价给农民补偿征地款，每年400万亩土地，相当于4000亿元人民币！比2002年1亿农民在外务工一年给农村邮回和带回的资金3000亿还要多！相当于2004年中央财政给“三农”支援资金的13倍！农民从中得到了多少呢？我个人估计失地农民可能只得到了1／20左右的补偿。20年中，失地农民从土地上得到的补偿最多不超过5000亿，25年的工业化和城市化，国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了9万多亿资产。
实际上我们许多年的经济发展和建设是依靠土地的极低价格、欠农民的务工工资和不给进城农民建立社会保障所推动的。这样的由政府主导的经济建设和经济发展合理吗？能可持续吗？试想，如果等价交换，农民可以从土地交易中获得合理的收入，就相当于每年有4000亿的土地交易收益，农村人口每人平均可获得375元收入（假如农民全部用来消费，年投资和积累就会减少4000亿，消费就会增加4000亿），国民经济中投资增长过快、国民收入中积累比例过高和消费比例过低的状况就可以得到调整，投资、积累和消费之间的关系就会得以协调。我们这么多的经济学家们在想问题，在提建议，是不是从这样一个方面去思考和解决中国宏观经济中投资、积累和消费比例失调的问题呢？
七、如果改革征地制度，加大农民的土地权益，影响招商引资和经济发展速度怎么办？
因为土地制度改革的力度过大，强调农民对土地的权益，一些同志担心农民会讨价还价，延长土地交易的时间，提高土地的成本，进而影响经济发展。
从目前的经济过热来看，主要是政府主导的经济过热。原因在于政府可以低地价、不给务工农民上保险和欠农民工资来上工程和搞建设。这种经济过热是不正常的经济过热，需要通过加大农民的土地权益、给务工农民建立社会保障和清欠农民工资的方式，将温度降下来，将泡沫挤出来。
从党和政府的社会责任来讲，应当妥善地解决失地农民的生活、就业和社会保障问题，应当给在城市中务工的农民建立社会保障、发放应发的工资。否则，这个社会今天不安定，几代的几亿人因没有建立社会保障而都不得安定。从这个意义上讲，我们宁肯不以侵害农民利益来发展经济，宁肯要经济增长速度慢一些，也要保证经济社会稳定、健康发展，使人民，特别是农民在发展中分享工业化和城市化带来的利益。
实际上，从十六届三中全会提出，政府职能要转变，政府主导的经济建设和发展要转变为企业和个人投资主导的经济建设和发展。随着各种审批制度，特别是投资审批制度改革，国有企业和银行的改革，土地征用制度的改革，农民工社会保障体制的建立，农民工工资的清欠，政府可投资和发展经济的可控制资源越来越少。这样，就提出一个问题：即怎样调动社会的积极性，调动民间资本来发展经济？我们需要的是，将发展经济的政府过热降下去，将发展经济的民间投资过冷热起来。
我认为，如果处理得当，改革征地制度并不一定会影响经济发展速度。可以鼓励农村集体土地以入股的方式参与企业建设和房地产开发，以出租的方式提供给投资办厂的企业，这样既避免了政府在土地流转中捞取一把，分摊了搞建设办企业的土地成本，降低了土地的投资门槛，还调动了土地所有者以土地投资的积极性，不失为一种低成本、高速度和良性的经济建设和发展方式。
（作者单位：中央党校研究室）
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