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——陕西制订拆迁条例的启示
本报记者 谢闻南
2003年12月1日《陕西省城市拆迁补偿管理条例》正式施行，这个地方性法规贯彻中央关于拆迁问题的指示精神，体现了保护拆迁当事人权益、市场经济原则和立法为民思想。中
国经济时报记者近日专赴西安对起草该条例的有关负责人进行了采访。
不能仅仅代表
群众长远利益
陕西省人大常委会副主任白云腾在接受本报记者专访时强调，制订陕西省拆迁条例是他们2003年立法工作的重中之重，在全国人大还没有这方面立法的情况下，这项工作具有探索性和创造性，始终坚持的原则是立法为民。
他说：“加快经济发展和城市建设是人民群众的长远利益，但不顾及他们的个体利益、眼前利益，与群众的关系处理不好，得不到他们的支持和拥护，政府门口为此而上访的人员增加，就会影响法律秩序和社会稳定，迟滞城市建设和经济发展。‘三个代表’不能说只代表群众的长远利益，不考虑群众的眼前利益，应该说，两者利益是统一的，群众利益是具体的。所以陕西省制订拆迁条例，对于进一步改善党群关系、干群关系，树立党和政府的良好形象，也有一定的积极意义。”
白云腾说，地方立法一般是二审通过，而这次拆迁条例是三审通过。这主要是因为房屋拆迁问题涉及面广，政策性强，调整的利益关系相当复杂，涉及到国家、拆迁当事人、城市建设部门等方方面面，直接关系到群众生产、生活的切身利益。
“我们把保护被拆迁人的合法权益作为着眼点，考虑的是在现实中群众反映比较多的是这方面问题。经过对拆迁户、开发商和兄弟省、市广泛深入地调研和征求意见，充分吸取审议中委员们提出的建议，到三审稿大家都比较满意了，结果高票通过。这对于今后的立法工作和依法治省会产生积极的影响。”
陕西省人大法制委员会主任委员赵国玺还向记者详细介绍说：“我们与开发商和群众分别座谈，拆迁条例修改稿在《陕西日报》上公布，广泛征求、听取意见。当时来信、来电、网上讨论都很多，有的地方还推荐群众代表来反映问题和意见。
“过去拆迁中问题很多，我们希望新条例能够反映民意。我们在西安、咸阳、汉中等地做了大量调研同时就如何确定拆迁中的法律关系，保护拆迁当事人的合法权益，规范政府行为等重点问题去浙江、上海等地考察。”
坚持上位法精神
有所补充、完善和创新
白云腾在向记者谈到《陕西省城市拆迁补偿管理条例》的特点时说，坚持上位法的精神，但不是照搬国务院《城市房屋拆迁管理条例》，而是根据本省的许多具体问题，有所补充，有所完善，有所创新，并对以下几个问题重点考虑：
根据房地产市场交易价格制定被拆迁房屋货币补偿基准价格，实际上是一个政府保护价，并规定对此应当举行听证，每半年公布一次，这对我们来说是很大的进步。
将对房地产估价机构的选择权和对估价的知情权、质疑权交给被拆迁人。估价机构不得与当事人和管理部门任何一方存在利害关系，以货币补偿基准价格为依据进行评估。设立专家评估委员会，作为对评估结果异议进行行政裁决的一个前置程序和条件。这是为规范行政行为，避免随意裁决。
明确土地使用权的补偿，带有院落的依法享有所占面积的土地使用权，按照市（县）政府规定的标准进行补偿。原来二审稿没有涉及这个问题，有的同志担心不易操作，因为土地使用权取得的渠道比较复杂，但我们认为，应该按照国家有关法律法规，对民事主体合法拥有的土地使用权进行保护和补偿。
从实际出发区别和确定被拆迁房屋的用途，规定不同的补偿费。对改变房屋用途的情况我们也进行了认真的讨论研究，2001年11月1日以前改为营业用房的，应当持有营业执照和交税凭证，可以到产权登记部门进行认定。
白云腾强调，对于强制拆迁问题的处理，他们慎之又慎。因为将公民合法的房屋所有权置于行政权的控制和支配之下，甚至将在一定条件下的国家征收行为和政府强制权力给予一个民事主体——拆迁人，这确实存在违反宪法、立法法、民法通则和合同法有关规定的问题。
拆迁人作为民事主体不能行使强制拆迁权，所以，陕西省拆迁条例明确规定，拆迁人不得强行拆除被拆迁人房屋，不得采取断水、断电、断气以及封堵道路等手段强迫订立协议，否则追究相应的法律责任。
他说，党的十六届三中全会《决定》要求“推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责”，不能因为拆迁涉及利益巨大、关系复杂，就使行政行为受到干扰而“走形”，因此陕西省拆迁条例还对行政不作为作出了监察及处罚的规定。
为了使拆迁工作能够根据当地社会经济和城市建设的实际情况量力而行，避免“政绩工程”，该条例还规定市（县）人民政府应当充分听取公众意见，制订房屋拆迁的中长期计划和年度计划，并向本级人大常委会报告，向上一级人民政府备案。
平衡利益关系
保护拆迁当事人权益
陕西省人大常委会法制委员会主任委员赵国玺向记者谈起了制订陕西省拆迁条例的感想：“政府认为这个法不能束缚加快城市建设的手脚；开发商说投资开发不是搞慈善机构，要有回报，如果限制太多，就干不了留不住了，要求保护自身权益；拆迁户反映的核心问题是补偿标准太低，给的钱买不到同等地段面积的房子，我穷一点，10平米的房子，还能安居乐业，但现在拆了连住的地方都没有了。另外是安置不到位，引起的矛盾很多。”
他说：“在这三者关系处理中，我们把重点放在保护被拆迁人和拆迁人的合法权益，规范拆迁当事人的行为，对野蛮拆迁加大执法力度，重点保护弱势群体的财产权利，体现立法为民、执政为民的精神。要保护大多数老百姓的利益，不能失去民心，这关系到我们执政基础的稳固，这是我们的立法宗旨和指导思想。”
他特别谈到在市场经济原则下的拆迁和政府职能转变的问题，“必须取消政府统一拆迁的做法，实现政企分开，‘拆迁指挥部’或‘拆迁办’不再具有直接从事拆迁活动的合法性；政府从直接参与拆迁过渡到宏观管理，对于拆迁活动，政府也不是完全没有责任，应该加强对拆迁过程的监管，平衡各种利益关系，保护拆迁当事人特别是被拆迁人的合法权益。”
白云腾最后介绍说：“陕西省拆迁条例制定出来后，下面反应比较好。当然，目前关键还在于实施。我们正加强条例的宣传力度，让群众运用好这个法规；同时抓好执法队伍的法规培训，提高执法水平；省人大也要进行日常的监督，检查法规的遵守和执行情况，如果市（县）制定的‘办法’与省条例相抵触，就应该进行修改。”
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