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本报记者 陈恳 上海报道
国家审计署的2003年年度总结，让两个城市在不想出名的地方出了名。
2月2日，审计署网站摘登了李金华审计长于三天前在全国审计工作会议上的报告。报告指出，去年通过对13个省（市）社会保障资金的审计，审计署从总体上掌握和分析社保资
金状况，揭露和反映了由于统筹级次偏低，造成社保资金互济性差，基金结余与缺口现象并存等突出问题。其中，四川省江油市和广东省增城市因“企业参保率普遍比较低，‘应保未保’现象严重”而被点名。
企业参保率低
知情人士透露，2003年，审计署委托地方审计部门，在东部和西部地区各选择了一个点，专项检查其企业职工基本养老保险的征缴情况。东部的点原计划是深圳市的一个区，后改为广东省增城市，而西部的点为四川省绵阳市下辖的县级市———江油市。
增城是广州市辖的县级市，据2000年末统计，总人口810668人，其中非农业人口210030人，占25.91％；2002年，该市国内生产总值178.07亿元、人均国内生产总值21835元，2002年全市财政总收入14.94亿元（未含海关征税款），职工年平均工资14959元。
根据绵阳市政府的资料，江油市总人口85万人，其中城市人口21万人。2001年江油市的国内生产总值71.74亿元；城镇居民人均可支配收入6370元；财政收入4.8亿元。
尽管两个城市的经济实力迥异，但其基本养老保险制度却遭遇了类似的问题。
以江油市为例，据该市劳动和社会保障局分管养老保险的副局长何仕平介绍，按照2002年的统计，江油市第二、三产业的从业人员约有12万人，其中建立社会保险关系的有6万多人。此外，还有3万多退休职工享受养老保险待遇，另有1万多人享受行业统筹（编者按：1998年前，有包括铁道部等在内的12个行业实行行业内基本养老保险统筹，目前多数已移交地方）。
根据国家统计局2003年5月制订的《三次产业划分规定》，第一产业包括农、林、牧、渔业；第二产业包括采矿业，制造业，电力、燃气及水的生产和供应业，建筑业；第三产业包括除第一、二产业以外的其他行业。社保专家认为，第二、三产业的从业人员多为企业职工基本养老保险应该覆盖的范围。
尽管按照人数，江油市的参保比例超过了60％，但是，如果对比参保企业和全部企业的数量，江油市的企业参保率不容乐观。
何仕平称，江油市的国有和集体企业多数实现了参保，但是乡镇企业、私营企业和个体工商业户等的参保数量较少。根据江油市劳动和社会保障局的一份调研，该市单个非国有集体企业的员工一般只有20多个，单个企业容纳的从业人员并不多，但由于企业的数量巨大，所以总体上不是个小数目。
这也正是审计署检查所发现的主要问题。检查组对江油做出的一个结论是：“大部分企业没有参加养老保险。”
但是，何仕平认为，即使加上私营企业等新经济组织，以及个体工商业户，江油市扩大养老保险覆盖面的空间也只有1万人左右。
另外，何仕平也坦言，尽管国有企业和集体企业多数都参保了，但是上述企业仍然存在对雇佣的季节工或者农民工不予参加基本养老保险的情况。过去两年，当地社保局也加大了对此的稽核力度。
审计署总结两大原因
对江油的专项检查结束后，审计署检查组分别给当地政府、劳动和社会保障局提交了一份审计结果征求意见稿。该征求意见稿对于企业参保率较低的原因进行了分析，认为主要有两个原因。
第一点原因是，“乡镇企业参加社会保险的政策不明确，致使乡镇企业职工游离于社会保障体制之外”。
1996年10月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《中华人民共和国乡镇企业法》。其中第十五条称：“国家鼓励有条件的地区建立、健全乡镇企业职工社会保险制度。”
根据这一法案，乡镇企业参加社保并没有强制规定，并且如果乡镇企业希望参加，也只能参加乡镇企业自己的企业职工社会保险。何仕平说，以前即使有乡镇企业要求参加社会保险，社保局也没有办法办理；时至今日，尽管很多乡镇企业已经改制为民营企业或者有限责任公司，但是由于还戴着乡镇企业的“帽子”，所以仍然可以不参加社会保险。
审计署总结的第二点原因是，“由于费率偏高，企业参保积极性因此受到负面影响”。
按照目前江油市执行的社会保险标准，失业保险金的费率为工资总额的3％，其中单位缴2％，个人缴1％；基本养老保险费率为工资总额的18％；医疗保险费率按照工资的9％缴纳。此外，2004年1月1日开始，新增的工伤保险的费率为1％。这样，如果企业为员工办理社会保险，企业综合的缴费率为30％。
另外，征求意见稿中还提及，江油市养老保险的统筹层次偏低，不能有效互济。尽管江油市社保保障部门对于该判断持有异议，但是，审计署2003年对13个省（市）社会保障资金的审计结果仍然指出，由于统筹级次偏低，“社保资金互济性差、基金结余与缺口现象并存”等问题比较突出。
高缴费比例之困
江油和增城两市所面临的问题远非个案，对于乡镇企业参加社会保险的争议由来已久。
农业部法规处知情人士透露，农业部就此曾向国务院法制办征求过意见。国务院法制办给农业部的答复意见是，“鉴于乡镇企业职工有的是农村人口，有的是城镇人口，目前是否应当参加社会保险，需做进一步研究，有关问题在今后有关社会保险立法中予以考虑。”
不过，该回复似乎并没有改变乡镇企业被“扩面”的境遇。山东省济南市劳动和社保保障部门就规定，自2003年5月1日起，济南市将年销售收入在500万元以上的乡镇企业纳入基本养老保险覆盖范围。不过，其缴费比例将有所区别———乡镇企业，新兴的私营企业（不含国有和集体企业改制）及其职工，城镇个体工商户及其雇工，以及采取各种灵活方式就业的自由职业者，按职工、雇工实发工资或本人经营收入20％的缴费比例，按月申报缴纳基本养老保险费。其中单位缴费部分为12％，个人缴费部分为8％。
专家认为，在我国多数地区，仅仅养老、医疗和失业三项保险，雇主的缴费比例就已经达到工资总额的30％左右。
2003年7月，国务院发展研究中心“完善社会主义市场经济体制”课题组公布了一个研究结果。该结果也认为：“综合各种统计结果，（缴费比例）明显高于多数国家的社会保险缴费水平。由于过高的缴费率大大影响企业的人工成本及赢利水平，致使很多企业以各种方式逃避参保。”
高费率导致的一个现象是大量欠费。据山东省劳动和社会保障厅统计，该省2003年欠缴企业养老保险费达13.2亿元，欠缴失业保险费6.6亿元。
为减少社保缴费率过高带来的负面影响，上海采取一种新型的社保形式颠覆了传统的缴费规则。2003年10月15日，上海在其郊区全面推行小城镇社会保险。根据《上海市小城镇社会保险暂行办法》，镇保全部由单位缴费，缴费基数是上年度全市职工月平均工资的60％，缴费比例为24％，其中，养老保险为例17％，医疗保险为5％，失业保险为2％，生育保险暂不缴纳，而工伤保险则另行规定。
但是，硬币也有其另外的一面。即使如此高的缴费率，仍难以维持养老保险基金的当期收支平衡。劳动和社会保障部社会保险研究所的专家认为，目前的缴费率不可能马上减少，不过，随着人口结构的变化，10到20年后，包括养老保险在内的社保综合缴费率，才可能降为百分之十几左右。
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