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最近颁布并将于2月1日实施的新《中国人民银行法》对中国人民银行的功能重新定义为制定和执行货币政策，维护金融稳定（见新“人行法”第1条、第1条第2款）。中央银行能否有效地实施这两大功能，在很大程度上取决于自身的独立性。而央行的独立性除一方面体现在与中央政府及财政部等部门、与地方政府的关系外，另方面还体现在央行在整个金融管理体系中所处的地位及其关系协调的主动性和信息决策技术的垄断性等方面上。这次新“人行法”的修订对前个方面的处理仍保持大体不变，同时由于时间紧、任务重，这次未将保险法
和证券法纳入“人行法”修订的视野，以致应有的央行地位未得到明确，以及必要的措施和手段也未得到应有的明确规范。
思考
纵观新“人行法”全文，主要有这些问题值得思考：
一是即将建立的金融监督管理协调机制究竟由谁为主导角色？
新“人行法”增加了第9条“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”。将来随着金融机构的综合经营、混合经营的发展趋势，可能建立统一的金融监管制度，不必要专门制定一部金融监督管理协调法，现在这样立法处理较为“方便”，随时可进退。即使将来建立了统一的金融监管制度，中央银行也应在宏观调控和维护金融稳定上处于主导地位。同时，将此条文写入新“人行法”，而未放进“银行监管法”，似乎要给予央行将在国务院建立的金融监督管理协调机制中处于主导地位的角色。
随着大部份银行监督管理职能从央行分离，以及不同种类金融机构业务日益交叉，金融控股公司的出现，金融业综合经营、混合经营的趋势将加快，投资银行业务的损失极有可能会影响到商业银行业务部门的经营收益，甚至有可能产生连锁反应：即经济形势严峻－投资者信心减退－股票抛售狂跌－综合性金融机构受到严重损失－银行信用危机、挤兑－全社会信用危机－出现金融危机。若在新“人行法”中直接明确人民银行在金融监督管理机制中的主导地位，有助于央行分支机构在众多金融管理部门与地方政府协调中形成一种统一的、权威的金融声音，从而有利于货币政策传导与执行，维护金融稳定。
二、央行依法监测金融市场的配套措施和手段究竟是否有效、完备？
基于制定执行货币政策和维护金融稳定的需要，增加了第31条即央行依法监测金融市场的运行情况，实施宏观调控的规定，放在“第五章金融监管”的首要位置，具有提纲挈领的作用。但纵观全章，央行依法监测金融市场运行缺乏必要的措施和手段。
对金融市场监测的主要渠道：对于银行业金融机构存贷款间接融资的运行情况，依据新“人行法”第15条规定获得；对于银行间同业拆借市场、银行间债券市场、黄金市场、外汇市场等金融市场的运行情况，可依据新“人行法”第32条（4）－（6）等条款规定职权直接获取；若涉及有关银行业金融机构运行情况，依据新“人行法”第33条规定，可行使建议监督检查权等，间接获得。这样，有关银行业金融机构的运行情况，基本上能依法通过这些直接间接的渠道获得，只是往往缺乏整体性，时滞过长，影响有效决策。
有关股票市场和保险市场的运行情况，新“人行法”对人民银行如何获取这类相关信息，对二者进行监测、实施宏观调控、协调发展，缺乏必要的授权规定，未制定类似新“人行法”第33条、第34条和第35条相应的措施和手段，即不能对保险公司、证券公司和证券交易所以及相应的金融监督管理机构，拥有建议监督检查权、特定的全面监督检查权和要求报送信息资料权。因而，在缺乏法律依据和由此滋生监管机构间相互推诿的风险情况下，很容易使新“人行法”定位的两大功能落空。
三、在监督管理信息共享机制中究竟由谁为中心角色？
新“人行法”在修改旧法第33条的基础上，增加了一款，即新法第35条第2款人民银行应当和金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制的规定，与此同时在“银行监管法”第6条专条规定了完全相似的表述条文。由此看来，在配套措施未出台之前，法律设计意图主要是人民银行和银监会等法律平等主体间建立监督管理信息共享机制，是强调各自间的协调和信息共享，缺乏一种统一的、权威的、突出主导角色的信息共享机制，不利于央行功能的有效发挥。
央行主要功能是制定和执行货币政策，维护金融稳定。央行理应在信息决策技术上拥有体现其独立性的地位。其中非常重要的内容之一是统计、调控货币供应量。有必要在最大限度地减少金融机构不必要负担的前提下，避免因设置专门的信息机构而增加运行成本，充分利用现有人行信息决策的技术资源优势，建立以央行为中心的金融监管信息共享机制。
四、“建议监督检查权”和“全面监督检查权”的设置是否合理有效？
出于更好履行央行职能，克服银行监管职能分拆所出现监管缺位和信息真空等问题的需要，新“人行法”增加了具体补救性条文，即第33条，被称之为“建议监督检查权”；第34条即被称之为“（特定）全面监督检查权”。新“人行法”设置这两个金融监管权限本愿是好的，但是在实施过程中，能否真正有效还得看。
主要表现在：一是人民银行、银监会等金融监管机构自成体系，各司其职，条块分割，会出现对各自行业利益的保护行为。二是全面监督检查权的行使条件过高，时滞过长，效率下降。央行对紧急突发事件，缺乏有效的应急措施和手段。三是新“人行法”所设置的建议监督检查权和全面监督检查权，其施行对象仅局限于银监会和银行业金融机构，不利于央行应付当前金融创新和综合经营、混业经营趋势的进一步加剧和整个金融市场日趋一体化所带来的一系列问题。
对策
为弥补法律设计的不足，进一步提高人民银行的央行独立性和宏观决策的运行效率，有必要及时利用立法空间，制定出台一系列的配套法规措施。
一、要突出中央银行在金融监督管理协调机制中的主导地位，有助于央行更好履行职能。
根据新“人行法”第9条的规定，人民银行应积极争取主动，要求突出央行在金融监督管理协调机制中的主导地位，有助于提高央行运行效率。具体可考虑成立在国务院领导下的国家金融监督管理协调委员会，具体负责有关整个金融稳定及金融监管协调的事务等。这样将有助于克服先前松散式的联席会议制度因官本位制而带来沟通不足、信息共享程度低等问题，影响货币政策的有效执行和金融监管效率的问题，可减少机构运行的成本，增加权威性和独立性。
二、尽快制定出台“监测金融市场管理条例”，建立和完善新“人行法”在监测金融市场方面的配套措施和手段。
具体依据新“人行法”在第31条授权性条文和第4条第13款兜底性条款，可以先行制定依法监测金融市场运行和管理办法，经实际运行，待条件成熟，再由国务院以条例形式出台较为完善的监测和调控金融市场的措施和手段，提高权威性和科学性，从而进一步提高中央银行的运行效率。
三、建立以中央银行为主体的全国性金融信息中心，集中管理金融信息，提高宏观决策效率。
为克服金融监督管理主体多元化带来的信息分散化和缺位化的影响，发挥央行在宏观金融管理中的主导地位，建立以中央银行为主体的全国性的金融信息机构，具体可以考虑组建中国金融信息中心，挂靠隶属中国人民银行，负责搜集、整理和分析金融信息，以及从事国际合作等事务，为中央银行等金融管理机构进行宏观决策服务。
四、优化建议监督检查权和全面监督检查权，增设救济性的监督检查权，减少道德风险，提高法律可操作性。
具体讲：一是利用新“人行法”在第31条授权性条文和第4条第13款兜底性条款，由国务院授权人民银行，出台相应法规，将保监会和证监会纳入建议监督检查权的对象范围；将保险企业、投资银行以及证券交易所纳入全面监督检查权的监管范围。二是在此基础上，考虑我国地域广、金融体系相对复杂，在时限上授予央行分支机构行使建议监督检查权。三是为防止金融监管机构相互推诿的道德风险，根据新“人行法”第31条、第4条第13款的法律授权空间，增加人民银行专项的救济性监督检查权，而并非要待至金融机构出现支付危机时方能采取全面性的监督检查。四是经过国务院授权，将新“人行法”第34条全面监督检查权由经国务院批准制改为向国务院备案制，并制定相应管理办法，以防止出现多头监管而增加金融机构负担和道德风险。作者：曹军新文章来源：经济参考报发布日期：2004-1-21星 级：
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