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加工贸易是以市场为导向的贸易和投资活动，是推动我国对外经济贸易持续快速发展的主要动力。加工贸易的发展极大地提高了我国制造业的生产能力，对扩大就业做出了显著的贡献。但我们同时也要看到，我国加工贸易发展中也还存在很多问题。因此，如何针对加工贸易发展面临的现实挑战，及时作出政策调整是一个十分重要的现实问题。
加工贸易面临现实的挑战
（一）管理政策不配套的挑战。加工贸易是以市场为导向的贸易和投资活动。由于我国市场经济体制还不完善，市场对加工贸易的调节作用还没有充分发挥出来，与之相关的管理政策还不配套。一是加工贸易的监管政策滞后于业务的发展，缺乏健全、有效的产业政策导向和税收保障机制。二是各部门多头共管，各地区监管条件不统一，技术标准不规范，导致管理脱节。三是加工贸易超常比例增长与海关监管人力严重不足的矛盾日益尖锐，不法企业利用加工贸易走私现象十分突出。四是国家实行加工贸易银行保证金台账制度后，相关的操作规程仍跟不上国家保税业务的发展和通关制度改革的要求。五是现行的税收政策影响限制了加工贸易使用国产原材料。六是加工贸易企业的分类标准条件尺度过于严格。七是有些企业相当一部分流动资金固定地用在保证金上，增加了企业的经营成本，产品在国际市场上的竞争力削弱，从而影响外贸出口。八是由于加工贸易生产合同的按期交货规定，或市场的急需，一些企业来不及办理转厂手续，“先办转厂手续后出货”给外商带来不便。此外，深加工结转往往跨越关区，给海关的工作增加了难度。
（二）世贸组织规则的挑战。世贸组织规则在为我们带来机遇的同时也带来了现实的挑战。比如，由于关税的减让，原来销往国外市场的加工贸易产品可能转而在本地销售，从而影响国产商品的市场占有率；一些加工贸易货物通过内销途径可能逃避配额许可证管理，为海关对加工贸易进行后续管理造成困难；随着关税的降低，政策优惠的吸引力下降。
（三）出口税源萎缩的挑战。我国对加工贸易进出口货物实行保税监管制度，即在货物进口时，海关保留征收关税和进口环节税的权利，但实际并不征收，或按比例征收，待原材料加工成成品后出口时核销结案。进口货物中应税货物比例大幅度减少，税源萎缩。
（四）低水平加工能力过剩的挑战。我国绝大部分加工生产企业承接的加工贸易相当部分属于低水平的劳动密集型产品，真正高、精、尖的加工能力却严重不足。庞大的低水平加工生产能力不仅未能带动国内相关产业发展，而且在一定程度上造成加工工业与原材料工业、种植业之间比例失衡。
（五）日益增多的贸易摩擦的挑战。加工贸易是国际分工和国际化生产所导致的经济合作形式，在这一个生产、流通的过程中，我国只是从事其中部分加工环节，贸易顺差并不代表中国在贸易过程中获取了相应的贸易利益，可是却被他国利用，成为向我国施加贸易压力的砝码。
（六）境外加工贸易发展的挑战。一是对境外加工贸易认识不足。二是国家的相关政策尚未配套。三是产业发展不均衡，拥有比较优势和绝对优势的行业领域少。四是信息不对称，我国企业对国外有关政策、法律和投资环境知之甚少。
加工贸易亟待完善的政策选择
（一）加强和改善加工贸易的审批管理。完善加工贸易业务的审批制度；适度放宽加工贸易企业审批条件；严把加工贸易业务（合同）审批关；规范加工贸易批准证的时限；提高加工贸易审批效率；对敏感的配额许可证商品、国际市场容量有限并易冲击我国一般贸易出口的商品等限制类商品，其加工贸易的审批要更加严格。
（二）科学规范加工贸易企业的分类管理。应根据机构改革后的新情况，重新调整和完善“加工贸易部际联席会议”制度，定期通报情况，研究政策，共同做好加工贸易的管理工作。应科学界定加工贸易企业分类标准，建议将违规次数占其进出口报关货物申报单票数的比例，作为企业分类考核指标。
（三）优化加工贸易产业结构促进良性发展。积极参与全球产业分工，采取措施推动国内相关产业升级，引导加工贸易向高新技术产业发展。不断提高劳动密集型产业的档次和提高加工贸易产品国产化率。
（四）大力推进中西部地区加工贸易发展。加快基础设施建设，建立良好的加工贸易发展环境。根据中西部地区的区位优势，有针对性地发展面向中亚、南亚等出口的加工工业。加快经贸人才的培养和引进，为西部大开发和发展外经贸事业提供智力支持。
（五）减少加工贸易内销对国内产业的冲击。严格控制加工贸易保税进口料件内销，规范对加工贸易内销料件的处理。严厉打击利用加工贸易保税料件内销进行走私、牟取暴利的违法行为，加大对加工贸易违法内销的处罚力度。
（六）发展出口加工区，规范加工贸易管理。进一步规范出口加工区货物进出的监管，加强出口加工区与境外之间进出货物的监管，加强对出口加工区与区外之间货物进出的监管。切实落实加工贸易深加工结转保税监管政策，提高加工贸易产品国产化率。完善出口加工区的服务功能，在对加工贸易业务有效监管的基础上，进一步放宽政策，简化企业的手续。积极兴办高新技术产业出口加工区，形成高新技术产业群，提高产业配套能力，扩大整体优势。与此同时，还要在具有发展潜力的高新技术产业开发区内试办规范的高新技术产业出口加工区。
（七）进一步改革和完善现行管理体制。为适应我国加入WTO和进一步扩大开放的新形势，要进一步改革和完善现行加工贸易管理体制。在坚持保证金台账制度的基础上，积极引导加工贸易企业向实行封闭管理的保税区、出口加工区、保税集团、保税工厂转移，对指定区域内的加工贸易由海关实行保税监管，在完善现行监管办法的基础上实行规范化的管理，加强海关监管的有效性。对于指定区域外实行先征后退或银行担保的国际通行做法。要充分利用信息技术手段，对加工贸易全过程实施电子网络管理。严格加工贸易深加工结转管理。引入加工贸易业务风险管理机制，加大对加工贸易保税进口料件的监管力度。
（八）建立完善的加工贸易政策促进体系。在统筹考虑我国出口退税政策的基础上，统一各种贸易方式下国产料件出口的退税率，以比较合理的税收优惠，引导加工贸易更多地采用国产料件，促进我国原材料、零部件、设备出口。将加工贸易的发展纳入国家产业政策的范畴，加快制订各类加工产品的耗料标准，并根据生产工艺和技术的改进适时进行调整。加强各职能部门间的协调，提高服务效率。在积极贯彻国家有关加工贸易的各项法律、政策、规章制度的前提下，进一步简化手续，提高效率，增加透明度，为守法经营者提供最大限度的便利。
（九）积极推进我国境外加工贸易发展。境外加工贸易是适应经济全球化、扩大出口的一种经济贸易方式，是我国海外投资的组成部分。因此，我们一是要结合国内产业结构调整和国有企业改革，制定开展境外加工贸易的行业政策和规划，简化境外加工贸易业务的审批程序，有计划、有步骤地向发展中国家转移我国的成熟产业，扩大我国成套设备和原材料的出口。二是要拓宽国有商业银行服务领域，在保证金融安全的情况下，为我国境外加工贸易企业提供资金支持服务。三是要研究建立境外投资风险保障机制，为境外投资提供风险保障。四是加强商会、行业协会的协调和服务，对我国开展境外加工贸易的企业、行业进行协调，为企业提供各种信息服务。五是加强监管，建立健全境外国有资产的保障和责任法规，理顺国内企业和境外企业的关系，加快海关、税收、外汇管理等相关法规的建设，使我国的境外投资达到为国内经济建设服务的目的。 （文／国家发展改革委经济贸易司 张旭宏）
世贸组织规则在给我国加工贸易带来机遇的同时，也带来了现实的挑战。中国日报新闻图片网供图作者:张旭宏资料来源:经济日报
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