本报记者 陈恳 上海报道 根据劳动和社会保障部的内部统计，2003年末，已经有辽宁、安徽、湖北、重庆和甘肃当期基金出现收不抵支的情况。
就业的压力越来越在凸显失业保险的重要，根据劳动和社会保障部的预计，2004年失业保险的参保人数将达到10300万人。但是，2003年湖北等五个省市当期出现的失业保险基金缺口，为失业保险金的确保发放投下了一片阴影。
收不抵支根据湖北省劳动和社会保障厅劳动就业管理局（下称“就业局”）的统计，截至2003年12月底，湖北省领取失业保险金的人数超过18万人，2003年累计领取人数达到33.76万人。由于“享受失业保险待遇的人数居高不下，使得失业保险基金支出增长幅度超过了基金收入增长幅度，湖北省17个市州中，有8个当期基金收不抵支。基金压力进一步加大”。
湖北省失业保险基金面临的支付压力仅仅是一个缩影。
根据劳动和社会保障部的内部统计，2003年末，已经有辽宁、安徽、湖北、重庆和甘肃当期基金出现收不抵支的情况。
据刚刚从辽宁调研归来的葛延风研究员介绍，辽宁省多数地市都出现了当期收不抵支的情况。葛现就职于国务院发展研究中心社会发展研究部，长期从事社保研究。
而据安徽省劳动和社会保障厅的统计，2003年1～9月，合肥市失业保险基金总收入8426万元，总支出1亿多元。仅该市，2003年预计失业保险基金缺口就达6000万元。
对于失业保险基金的危情，劳社部早有预警。
2003年4月8日，在全国劳动和社会保障厅局长座谈会上，劳社部郑斯林部长就提出要“积极应对失业保险基金缺口”。而劳社部的统计显示：2002年，已经有“辽宁、陕西、重庆、浙江、天津、吉林6个省市基金当期收不抵支，还有一些省市的部分统筹地区也出现了较大基金缺口”。
此外，在该次座谈会上，郑斯林部长还提出了两个值得注意的问题：“一是领取失业保险金人数持续增加，预计今年（2003年）高峰月份领取人数将超过500万人，失业保险基金面临更大的支付压力。二是失业保险参保缴费人数下降的问题十分突出。（2003年）2月底，全国参加失业保险人数10081万人，比上年末有所减少。”
由于失业保险基金来自于参保人员的缴费，参保人数的减少意味着基金收入的减少。
尽管2003年浙江省总体实现基金盈余，但是，该省劳动和社会保障厅就业局曹建国局长称，仍然有“十几个县市当期出现缺口”。
制度困局有专家认为，失业保险扩面举步维艰和失业保险费征缴困难，是导致失业保险基金收不抵支的重要原因。
根据湖北省就业局的内部统计，2003年，湖北省“断保现象严重，全省中断失业保险关系的人数高达38.68万人”。
或许是巧合，2003年5月，辽宁省劳动和社会保障厅对该省14个市开展失业保险大检查。其中重点检查的两个问题是：“一些符合规定应予接续失业保险的‘并轨’（由下岗转为失业）人员未能及时接续失业保险”和“一些效益好、失业人员少的单位不愿参加”。
根据辽宁省劳动和社会保障厅的统计，截至2002年末，该省参保人数51..2万人，覆盖面为97.2％，事业单位参保人数73.9万人，覆盖面仅为58.3％。
从全国的情况看，根据劳社部的统计，截至2003年11月底，失业保险参保人数达到10290万人，比2002年底增加108万人。不过，此前参保人数已经连续两年下滑———2001年比2000年减少54万人，2002年又比前一年减少173万人，为10182万人。
另外，事业单位对参加失业保险的抵触，早已是业内公开的秘密，其中以高等院校以及其他依靠财政拨款的事业单位尤为突出。
陕西省劳动和社会保障厅失业保险处的叶虹处长称，尽管西安交通大学已经“去过十几次”，但是，对于参加失业保险问题仍然没有落实，“近期仍在协商”。
另外，湖北省就业局的一份报告表明，由于“事业单位对参加失业保险认识不足，且缴费资金渠道一直难以落实，导致事业单位欠费现象严重”。另外，“缴费单位普遍存在‘重养老、医疗，轻失业’的思想，不愿意缴纳失业保险费”。
对此，浙江省和陕西省各有“土办法”。
浙江省就业局的曹建国局长介绍，该省化解矛盾有三招：其一对事业单位的参保职工，其参保前的工龄视为缴费年限；其二增加的失业保险费进入预算，由财政拨款；其三加强宣传。
陕西省则把养老保险费和失业保险费捆绑，由地税统一核准，统一征收。
为破解征缴难题，湖北省就业局的工作人员透露，该局计划2004年将“失业保险缴费基数和养老、医疗保险缴费基数统一起来，实行五项社会保险（另外两项为工伤保险和生育保险）费一单征收、按比例分帐。”另外，“对欠费100万元以上的，将通过媒体曝光。对改制改组单位，只要有净资产的，在清偿债务时，必须保证所欠失业保险费与养老保险费等一同作为第一清偿顺序”。
非一日之寒失业保险今日之困顿并非一日之寒。我国的失业保险制度肇始于1986年。是年7月12日，国务院颁发《国营企业职工待业保险暂行规定》。7年后，1993年5月国务院下发《国有企业职工待业保险规定》，对1986年的暂行规定进行了补充和完善。
尽管此时的失业保险名称仍为“待业保险”，覆盖面也比较小，但是，失业保险基金已经开始积累。据劳社部的统计，截至2002年，我国结余的失业保险基金为255亿元。于是一个似乎矛盾的现象出现了：一边是基金整体的结余，一边是部分省市的支付缺口。对此，劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长莫荣解释称，这是由于“失业保险基金没有实现全国统筹，仍由各地保留造成的”。
1999年1月22日，国务院颁布《失业保险条例》（下称“条例”），现行的失业保险制度发端。条例规定的参保对象为“城镇企业事业单位及其单位职工”，其中，“城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业”。这样的规定为失业保险向事业单位、私营企业、个体经济扩面埋下了伏笔。
而在现行失业保险制度建立之前，国有、集体企业“下岗”职工的基本生活保障和再就业工作由再就业服务中心承担，形成了中国特色的“二元”失业保障制度。1998年5月，国务院召开全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议。会议明确：确保下岗职工基本生活保障和再就业的资金来源分为三部分，采取“三三制”——中央或者地方财政负责三分之一，企业负担三分之一，社会筹集三分之一。不过，业内人士称，社会筹集部分实际上来源于失业保险基金。仅2001年，失业保险基金调剂再就业服务中心的资金就达45亿元。陕西省失业保险处叶虹处长也认为，2003年对中心的调剂减少也是促成该省收支有盈余的原因之一。
此外，会议还规定，下岗职工由再就业服务中心管理最长不超过3年，超过3年，或者重新就业，或者正式记入失业，享受失业保险。
三年后，2001年开始，进入再就业服务中心的下岗职工逐步开始和企业解除劳动关系，下岗和失业并轨。截至2003年，北京、辽宁、上海、浙江、福建、广东6省市的再就业服务中心已全部关闭。另外，天津、内蒙、江苏、安徽、山东、广西、海南等省份，失业保险已成为下岗失业人员的主要保障形式。
并轨后，失业保险的支付陡然增加。据劳社部的统计，1998年、1999年和2000年，享受失业保险的人数分别为58万人、109万人和190万人；支付的失业保险金分别为51.9亿元、91.6亿元和123亿元，2001年和2002年人数上升为312万人和440万人，支出增加到157亿元和186.6亿元。截至2003年11月，仍有419万人领取失业保险金。
记者手记
两难的抉择
葛延风研究员预计，部分省市失业保险基金的支付压力可能将持续3－5年。此外，他还认为，现行的失业保险制度并不是最好的选择。
他指出现行的失业保险制度存在“两难”：“目前的失业保险目标人群基本只是正式部门的雇员，总体上也是就业的强势群体。就业非常不稳定的自雇佣劳动者以及一般个体雇员通常都不能够被纳入该体系。因此，当目前从原国有企业失业的高峰期过后，保险体系本身的支付压力，包括失业救济金发放、就业服务等等估计不会太大，保持长期收支平衡应该没有太大问题。但是，如果失业保险的目标人群一直定位为正式部门雇员，保险体系本身可以保持可持续，但其后果是那些最需要帮助的人无法从该制度中得到帮助。”
然而，“如果将目标人群扩大为全部城镇从业人员，无论是组织管理、就业状态认定还是维持体制本身在财务上的可持续，将都面临非常大的问题”。
据新华社报道，2003年我国城镇新增劳动力1000万人，国有企业和集体企业下岗职工600万人，登记失业800万人，合计2400万人需要安排就业。此外，每年还有高达数百万的高校毕业生需要就业。
而劳社部2004年给自身定的就业再就业工作目标———新增就业900万人（2003年为800万），下岗失业人员再就业500万人（2003年为400万），其中困难人员再就业100万人，城镇登记失业率控制在4.7％左右———从另一个侧面反映了就业的压力。
地方社保部门的实践也在迎难而上。
2003年9月4日，浙江省人大通过了《浙江省失业保险条例》，其中参保对象扩大为浙江省“行政区域内所有的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、有雇工的城镇个体工商户及与其形成劳动关系的职工、雇工”。
尽管浙江省就业局的曹建国局长表示，扩面对于失业保险基金平衡的考验要到2005年才会显现（根据《浙江省失业保险条例》第二十一条，缴费一年后，参保者才可以享受待遇）。不过，他也坦言，对于新加入的农民工的失业或者就业状态的确认可能会遇到困难。
和浙江相比，湖北省方面出言谨慎。该省就业局尚贤军局长表示：“2004年的扩面重点之一仍然是尚未参保的事业单位。”
不过，他也赞同，“由于经济结构和就业结构的变化，现有的失业保险条例的确存在需要修改的地方。”
根据全国工商联2003年12月发布的《中国民营经济发展形势分析报告》，“2002年，民营经济吸纳的就业量为3.09亿，占全社会就业总量的42％”；“民营经济在二三产业的就业比重达到84％，民营经济在城镇中的就业比重已经超过70％。”图：
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