|
见习记者 刘伟
深圳报道
“把审计放在行政框架内，由于审计机关的人财物等权力均由地方政府掌管，不可避免地影响了审计监督的独立性。”
审计报告引发“风暴”
深圳又一次处在社会舆论的“风口浪尖”。
一切缘于去年12月22日深圳市政府向深圳市第三届人大常委会第二十九次会议提交的《深圳市2003年度绩效审计工作报告》。
报告中显示，审计机关在对海上田园风光旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金和深圳市福利彩票公益基金4个项目的绩效审计中发现，这些项目均不同程度地存在决策不科学、监督缺位、违规使用资金等现象，一时舆论哗然。
深圳市委书记、人大常委会主任黄丽满指出，对于在审计中发现的问题，“市监察部门一定要介入，依法严肃处理”。
此后，一场“声讨”乱花政府财政资金的舆论“风暴”，由报纸的字里行间，迅速扩散到城市的大街小巷。
我国著名行政法专家、国家行政学院法学部教授杨小君对此的评价是：“其意义早已超出了事件的本身，无论是在我国审计制度还是在依法行政的历史上，都将抹下浓重的一笔。”
率先绩效审计
绩效审计，是将经济监督与经济管理结合起来，对经济活动的节约、效率和效果等进行综合考核和评价，它所考察的重点在于财政资金项目的实施效果和对社会经济产生的影响，它要求财政投资在制度上要公开透明，在效果上要合理实用，并接受社会监督。
据深圳市审计局一位人士介绍，在发达国家和地区，绩效审计在政府审计中占有相当大的比重。美国甚至达到了80％以上。
2002年10月，广东省人大财经工作座谈会上，省人大提出对国民经济和社会发展的“事话权”逐步加大的要求，人大不仅要审计政府用钱，还要审计政府用钱的“效率”，此正谓“绩效审计”。
此后不久，深圳市审计局根据《深圳经济特区审计监督条例》在全国率先开展绩效审计。
审计揭露出来的大量令人震惊的问题引起了深圳市委、市政府、市人大和社会各界的强烈关注。
深圳市社会科学院院长乐正认为，实行绩效审计是十分必要的，使政府财政透明化、民主化，减少“暗箱操作”，将财政资金投入“暴露于阳光下”，促使政府在使用资金时科学决策，得到社会监督，遏制腐败行为的产生。
现行审计监督体制缺陷
长期以来，深圳市政府和国内其他地方政府一样，花钱一直遵循一个惯例：每年“两会”期间，政府先拿出一个财政预算，然后由人大表决通过。但以后钱用到了何处，是不是产生了预期的效果，却很少有人知道。
由于缺少有效的监督，一些部门将财政资金当成“摇钱树”，本着“公家的钱，不花白不花”的心态，随意支出，往往劳民伤财却并没有产生多少积极的效果。
根据我国《宪法》和《审计法》的规定，我国目前的审计体制是行政型审计监督体制，实施审计的主体实际上仅是政府下的一个机关。
审计署南京特派办审计理论研究组王景东认为，这种体制存在先天不足，妨碍了审计监督的独立性，不利于国家审计对国家行政机关行使公共资源的配置权和执行权的制约与监督。把国家审计放在行政框架内，在实践中审计、财政、税务在各自的监督活动中行使各自享有的行政权，无法体现国家审计的最高监督。
“把审计放在行政框架内，由于审计机关的人财物等权力均由地方政府掌管，不可避免地影响了审计监督的独立性。”杨小君教授也如此认为。
即使进行绩效审计，由政府下属审计部门向人大提交绩效审计报告，也要经过政府选择决定，这实际上意味着是“我要告诉你什么，你才能听什么，才能审计什么”，也就是“自己审计自己，其独立性和公正性不能从根本上得到保证”，难免出现走过场现象。
而且，在现实的审计工作绝大部分属于“事后审计”，即便查出些问题，原先项目的有关责任人要么换岗要么退休，审计机关最终得到的很可能只是一堆看似“证据确凿”却“无用”的数据。
另外，绩效审计结果的处理也是一个亟待解决的问题。
监督政府花钱，绩效审计完善了财政资金的监管链条，但是，如何追究当事人的责任，怎样追回损失的国有资产，等等，都没有相应规定。
记者从深圳市人大计划预算委员会了解到，目前深圳市的绩效审计主要面临的问题之一，就是对审计出的问题没有明确的责任追究机制。
深圳市一位政协委员曾提出过这样的疑问，“深圳石化集团亏损20多个亿，怎么能只在报上谴责一下当初责任人就了事呢？”
审计法制完善之路
“深圳市此举把绩效审计工作推向了新的高度，这是政府对纳税人负责的表现。但绩效审计在我国尚处于起步阶段，它的完善将是一个漫长的渐进过程。”杨小君教授坦言。
此间有学者提出，不妨实行“上审下”，即由上一级的审计机关来负责对下一级政府的审计。
“这样虽然避开了政府对审计机关的羁绊，但同时也存在了信息不对称和行政成本增加的问题。”深圳市社会科学院研究员杨立勋认为，“要想充分发挥审计监督的作用，审计机关就不能依附于各地方行政机关，而应该是独立于各地方行政机关，直接受上一级审计机关的垂直领导。”
王景东也主张改革国家审计模式。他认为，当前，国家审计监督的法治化需要解决的是独立性和公开性两大难题。独立性是审计的灵魂。同时，有步骤地推行审计公告制度，保持国家审计监督的公开性。
深圳市一些人大代表也认为，绩效审计应作为充分发挥审计机关作用、拓展人大监督职能的一项重要制度确立下来。对审计出的问题，政府及有关部门应制定切实可行的整改措施，并尽快建立健全绩效审计的评价标准体系，把绩效审计结果与经济责任、行政监察等结合起来，解决审计结果处理不到位的问题。
“完善法制才是解决问题的关键，”深圳市人大一位不愿透露姓名的人士对记者说，“只有加快立法步伐，理顺监督体制，才能使绩效审计真正发挥作用。”
记者从深圳人大获悉，人大将通过制定有关法律来支持审计部门的工作。目前，《深圳市政府投资项目审计监督条例》已经经过了人大常委会的两次审议，有望在今年上半年出台。“以后我们将逐步加大对绩效审计工作的立法支持力度，在制度上不断完善。”深圳市人大一位负责人士说。
今年深圳审计部门将进一步规范绩效审计工作，建立绩效审计项目库，实行滚动式年度项目计划，制定适当的评价标准和实施规则，同时，扩大审计的范围，力争占全市审计工作量的30％左右。
据了解，目前我国施行的《审计法》颁布实施于1995年。随着我国政治、经济环境改变，审计监督、执法的客观环境和条件都发生了很大变化。修改、补充《审计法》的部分内容已变得十分迫切。
其实早在2001年九届全国人大四次会议上，就有许多人大代表提出关于修改《审计法》的议案。
此前，十届全国人大立法规划已明确将《审计法》修改列入了审议，我国审计法制完善之路已经迈开了步伐。
对于如何进一步完善绩效审计制度，杨小君教授也提出了自己的看法：
一是改变决策的单一性。让独立审计机构、社会审计机构等参与财政投资项目的审计，并将全部的审计结果公布示众，打破政府“自己审自己”的局面。
二是建立完善的责任追究制度。审计出的结果必须和相应的奖惩制度相配套，对决策者形成社会压力。
三是扩大审计的范围。决定审计内容的程序、审计结果的公布应该放开，不能再由政府自己说了算，既然审计是对国有资产负责，那么就应该对全部的国有资产负责，而不能是有选择的审计，有选择的负责。
| 
