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中国政府做出自建国以来土地管理体制最大一次调整，试图遏制地方政府空前膨胀的土地寻租
□记者任雪松
中央政府已决定在全国实行省以下土地垂直管理体制，以进一步加强国家对国土资源
的宏观调控，实行最严格的耕地保护制度。这是中国国土资源部部长孙文盛2003年12月27日在全国国土资源厅局长会议上透露的。
这是中国政府自建国以来对土地管理体制最大的一次调整。分析人士称，其将在房地产、土地开发、耕地保护等多个层面产生相当的震动。
目前，中国的各级国土资源管理部门官员一般由当地政府管理。实行垂直管理后，这些官员将主要由上级国土资源管理部门管理，从而保证政令更加畅通。
在国土资源部重构土地管理体制背后，是近年愈演愈烈的违法用地和各种名目的“圈地运动”。
自从上世纪80年代后期土地的市场价值被发现后，土地出让日益成为地方政府获取财政收入的重要渠道，一些地方的土地寻租行为也是在此期间迅速膨胀。近17年来，中国土地市场出现三轮一波盖过一波的圈地运动。
1999-2002年，全国发现53万多起土地违法案件，2003年发生16.8万土地违法案件。
中国的“开发区热”也是遍地开花。国土资源部最新统计数字显示，目前，中国开发区的总数已经突破了先前所公布的数字，超过了6000个。而国土资源部新撤并整合的各类开发区就达2046个。
早在2003年1月，国家审计署在对4个城市的土地资金运用情况进行审计时，发现了严重的违法违规问题。国务院总理温家宝曾做出批示称：“国土部门管理松弛，有的甚至执法犯法，给不法分子大开方便之门。”2003年2月，国土资源部召开会议，部署对全国土地市场秩序进行全面治理整顿。8月8日开始，国土资源部、国家发改委、监察部、建设部、审计署5部委组成10个联合督察组，对全国土地市场秩序治理整顿情况进行检查。而此次实行省以下土地垂直管理体制，是中央政府为完善土地管理制度所采取的一项重大决策。
中国人民大学公共管理学院土地管理系教授严金明对《商务周刊》分析说：“传统的双重土地管理体制导致市县乡三级地方政府在土地出让行为中，呈现出不正常的‘两面性’：既是土地出让的管理者，又是土地出让的操作者和受益者。”他指出，实行垂直管理，既是为了厘清地方政府和土地管理部门的权责，也必将导致对不同的利益主体进行权力的再分配。过去的五级审批制度的漏洞是显而易见的：由于各级政府都有自己的权限审批土地，因此就会出现地方官员为了个人政绩和地方利益置国家和农民根本利益于不顾乱开乱占耕地的现象。
“中国地方的国土资源管理部门，同时又是地方政府的一个管理部门，它的人事、财政关系都隶属于地方，对于地方领导人批的条子无可奈何。”严金明说。
分析人士表示，土地管理垂直到省，意味着将市、县、乡的土地审批权力上收，这是土地使用权的审批改革。由原来的地方政府任命土地部门负责人，变成现在的省级土地部门垂直任命，人事上的改革使管理层次更加紧密，为更好的统一规范本区域内的土地使用提供了保障，也可以有效地避免过去的市、县、乡一级的擅自审批、越权审批的乱批土地行为。社科院农村发展研究所所长张晓山研究员指出，垂直管理通常包含三个层面的内容，人事、业务和经费的垂直管理，只有三者同时到位，才是真正意义上的“垂直”。如果有一个环节不到位，那么，国土管理局就不能独立地行使管理职能，管理自主权也就丧失了，最严格的耕地保护政策也难以落实了。
但专家们也强调，垂直管理究竟能发挥怎样的作用还有待时间的检验。比如，实行垂直管理后，地方政府与管理部门之间的职权分配问题，土地规划权属于谁？土地出让终审权属于谁？
“在审批职能上、地产开发权力约束上，还需要进一步细化。”严金明说。
另外，此前实行垂直管理的职能部门通常是银行、税收等资金流、信息流流动性较强的部门。而土地作为一种不动产，对其实行垂直管理也是对国土资源部的一个全新考验。
一些地方官员担心，实行垂直管理后，行政权力过于集中，可能会导致国土资源管理部门独家享有审批权，如果这样，地方政府的职能完整性会受到极大的冲击，政府也将失去对经济运行的调控能力。
行政管理学者毛寿龙也警告说，垂直管理是一种有利于集中权力的体制，但却不是一个有利于办事的体制，因为它可能会增加耕地破坏的交易成本，提高了土地使用的寻租成本。有关方面不得不注意的是，如何避免既没有刹住土地开发经营热潮，又将集中管理所带来的成本转嫁到公众头上的恶性局面。
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