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本报记者 陶春苗
重庆报道
“重庆市正在用自己的努力填补中国行政程序基本法的空白。”西南政法大学行政法学院院长郑传坤教授颇为自豪地说。
日前，重庆市启动的全国第一部地方的行政程序立法取得了突破性进展，《重庆市行政程序条例（草案）》（以下简称草案）出炉。
“重庆的实践，完全能够为将来国家制定统一的行政程序法典做出铺垫。”重庆市政府法制办人事秘书处处长张永刚称。
国内法律空白
“重庆的实践缘自于中国行政程序基本法的空白。中国至今尚未有一部全国性的法典化的行政程序法，也没有一部地方性的专门化的行政程序法规。”郑传坤说。
行政执法过程中由于缺乏程式、规矩的严格限制和约束，行政机关在执法过程中侵害公民合法权益的事情时有发生。陕西泾县上演的荒唐的“处女嫖娼案”，就曾在全国闹得沸沸扬扬。
没有一部统一的行政程序法典，行政程序立法长期处于分散和零乱状态，使得行政主体的行政执法行为在现阶段基本上处于程序不规范甚至无程序可依的状态，不仅致使广大公民的合法权益难于得到有效保障，而且也与市场经济和WTO规则的要求差距很大，郑传坤说。
重庆市政府法制办执法监督处处长章建东称，重庆启动行政程序法立法工作，就是为了规范行政管理程序和政府机关的执法行为，提高政府机关的执法水平，依法行政。
早在2002年的全国两会期间，国家行政学院法学部主任、全国人大代表应松年就曾领衔提起一份议案，呼吁尽快制定《行政程序法》。
“根据当代世界各国行政程序立法的实践来看，一个国家要制定一部统一的行政程序法典，没有数年乃至数十年的实践是难以实现的。”西南政法大学党委书记张国林说。
1889年，西班牙制定了世界第一部行政程序法。德国制定统一的行政程序法，前后花去了20多年，而日本制定行政程序法整整耗时40年。我国制定一部统一、完善的行政程序法典，现阶段条件还不是很成熟，在全国人大的立法规划里，也只是将《行政程序法》列入了“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”范围，力求在2010年前制定出一部行政程序法典。
因此，张国林认为，中国行政程序立法可以尝试走“先地方、后中央”的路子。
重庆立法探索
2001年，时任最高人民法院行政庭庭长的江必新（现任最高人民法院副院长）在重庆挂职锻炼，担任重庆市政法委副书记。江必新有一个心愿，希望为行政程序的立法工作做出自己的贡献。他经常到西南政法大学与从事行政法研究的郑传坤进行学术切磋。两人都深感行政程序立法的紧迫性和重要性，于是和西南政法大学行政学院的副教授王学辉共同进行“重庆行政程序立法研究”项目，完成了《重庆市行政程序暂行条例（试拟稿）》的科研成果。
2002年12月24日，该项科研成果在验收时获得非常高的评价，重庆市人大常委会和重庆市政府非常希望将这个研究成果转化为一个实际的立法。
在地方立法方面，重庆曾经创造了多项全国第一。如1987年，重庆在全国第一个推出了“民告官”的地方性法规《重庆市行政诉讼暂行规定》，该规定中有许多内容都为1989年制定的《中华人民共和国行政诉讼法》所吸收，当时在全国引起了良好的反响。时任全国人大副委员长的王汉斌就曾称赞：“敢为天下先，重庆不简单。”
2003年7月17日，重庆市人大常委会和重庆市政府联合委托西南政法大学的有关专家们起草《重庆市行政程序条例（草案）》。
江必新、郑传坤、王学辉等人组成的法规起草小组，进行了大量的调研活动，并对试拟稿进行了认真反复的修改，并听取了重庆市各级人大、行政机关、人民法院和部分专家学者们的意见，不断修改完善，形成了草案。
重庆市将组织专家对该草案再进行修改论证，然后上交政府常务会审议。形成议案后，将提交重庆市人大常委会审议。据估计，2004年年内，重庆有希望制定全国第一部地方性的行政程序法。
张永刚称，重庆行政程序法立法工作将是一次有益的探索，经过一段时间的试验性实施，并为全国制定统一的行政程序法典的积累经验，做出铺垫。·记者手记·
草案共六章146条，对行政程序法的立法宗旨、基本原则、行政程序参与人、行政程序的一般规则、行政权力行使的具体规则、法律责任等做出了明确的规定。
在解读草案时，郑传坤说，草案的根本价值追求就是实现法治政府，使政府成为一个“守法政府、服务政府、责任政府、诚信政府”。
草案在五个方面有重大的突破。
首先，草案扩大了行政听证的范围，草案中对政听证制度规定：“行政主体制定行政规范和政策，
内容涉及公众重大利益的，应当举行听证会。”郑传坤说，“现阶段很多法律、法规对行政听证的规定不是很明确，即使有也基本上是规定‘可以’而不是‘应当’，草案这样的规定是个大大的突破。”
其次，是在行政机关内部权力行使方面的突破。草案规定，原则上，下级行政机关对上级行政机关、行政人员对行政首长的决定、命令、指示必须服从。但是，作为例外，当上级行政机关或行政首长的决定、命令、指示有明显、重大违法情形的，下级行政机关或行政工作人员可以提出异议或有权拒绝执行，并将情况报告上级机关或监察机关，但拒绝执行的法律责任和后果必须自负。
郑传坤说，这一规定，虽然实施起来难度很大，但是却有着非常重要的意义。如果下级拒绝上级打击报复举报人的非法行为，例如举报慕绥新、马向东等沈阳贪官的周伟，举报原河北省省委书记程维高腐败行为的郭光允，就不会被入狱劳教。
第三方面的突破是，草案将严重影响到行政机关工作人员的内部行政行为，如开除公职等，纳入了行政救济和司法审查的范围，给行政机关工作人员提供了一个救济的机会。这符合合法权益应当受到保护的现代法治精神，郑传坤说，行政人员受到处分，当然也应该有权利采取行政或司法救济等形式保护自己的合法权益。
第四，在行政程序行使的具体规则中，将行政合同、行政指导正式纳入草案之中，从而使政府长期以来在与老百姓签订行政合同、对老百姓实施行政指导性行为的无法可依状态得到了改变。
第五，草案还对某些违法行政行为做出了“不得撤销”的规定。撤销该行政决定将严重危害公共利益或导致社会秩序发生严重混乱的，不得撤销，但因此而致使其利益受到直接损害且无过错责任的公民，有权依法获得赔偿；撤销该行政决定，将会对行政相对人的正当权益造成过度损害的不得撤销，但行政相对人具有违法情形的除外。
（陶春苗）
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