公安部增设证券犯罪侦查分局 司法介入股市监管

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　　从证交所到证监会，再到招兵买马的公安部及其他相关配合的部门,目前在中国证券市场监管上，政府的力量几乎是无处不在的，但监管的成绩却并不尽如人意。

　　当这些副局级、正处级的监管官员们监管着一个多数参与主体为有政府背景的证券市场时，这道防线的真正有效性也不得不让人深思

　　证券监管又多了一道防线。

　　2003年12月，公安部在上海、深圳、北京、成都、大连、武汉六地设立的证券犯罪侦查分局走入公众视野。新设的六个分局，其人事任免、后勤保障直接由公安部负责。

　　“这样垂直管理的直属方式，减少了很多繁琐的中间环节，加快证券犯罪案件的查处效率。”公安部一位相关工作人员告诉本刊。

　　2003年末，厉马秣兵的不止公安部一个部门。中国证监会也发出了监管通告，规定上市公司在编制年报的时候，不得利用资产减值、关联交易、会计估计变更及重大会计差错调节利润；不得以存在重大不确定性为由，对可能承担的损失不予确认和计量。

　　这些似乎都意味着，由交易所、证监会、证券犯罪侦查局等参与的中国证券监管网络越来越严密了。然而这张日益精进的监管网络能否织造出疏而不漏的天网呢？

　　公安部紧急救场

　　中国证券市场10多年来一直遭人诟病。从“银广夏”操纵股价，到去年股价高台跳水，引发自拉自唱和连环担保圈黑幕的新疆啤酒花，中国的证券市场从来都不缺少丑闻，经济学家吴敬琏曾将它形容为一个大赌场。

　　在传统的监管体系中，主要监管机构是交易所(上海和深圳交易所)和中国证监会。交易所负责上市公司准入和内控制度审查。证监会不仅要任命交易所的管理人员，还要管理证券二级市场的买卖，上市公司的信息披露……它是中国证券市场上名副其实的“大管家”。目前中国证券市场上有1300家左右的上市公司，事前事后监管都由证监会一手包办，挂一漏万自是难免。

　　而且证监会的管理权限于行政方面。《证券法》第168条中规定，证券监管机关作为行政单位享有调查权、检查权、行政处罚等权力。但无法行使公安部门专有的侦察、搜查、留滞、盘问、执行逮捕等司法权。

　　通常的程序是，证监会立案后，先由其下设的稽查部门进行行政认定。如果确认触犯刑法，再转交给公安机关，重新备案调查。期间各部门的交接磨合，通常给了犯罪嫌疑人逃之夭夭的机会。

　　轰动一时的“中科创业”操纵股票案就是一个警示。证监会在介入调查之后发现涉案金额、交易行为都已经触犯刑法。但证监会不具有审查盘问权力，案件调查难以进行。公安部门接手二传，重组调查组。其间辗转数日，主要涉案人员朱焕良已经闻风潜逃。

　　另一方面，目前证券犯罪的主要形式有：操控市场、虚假信息、违规经营、高科技犯罪等。这些案件的办案成本巨大，单凭证监会一己之力难以做到水落石出。

　　操控股票市场的代表案例中科创业案，涉及违规金额达54亿元，利用账户多达上千个，横跨北京、上海、浙江等20多个省市。自2001年1月开始调查到宣判历时两年之久。公安部门动用了大量警力在150个营业部跟踪操作，最终冻结账户多达600多个。这些都是证监会独力难支的。

　　于是2002年3月，公安部经济犯罪侦查局就派生出“孪生兄弟”——证券犯罪侦查局。该局成立之初约有30人，由经济犯罪侦查局局长兼任一把手，以弥补中国证监会在事后监管上的缺陷。

　　侦查局全国布网

　　从成立至今，证券犯罪侦查局的低调作风使公众并不了解它的结构和运作。证券犯罪侦查局下设四个正处级部门。综合处是其中最“庞大”的组织，编制10人，负责证券期货犯罪问题的法律研究。其余三个部门则在监管前线“冲锋陷阵”。

　　证券犯罪侦查一处负责证券市场第一道准入关卡，查处全国上千家上市公司在证券发行和信息披露方面的犯罪情况。证券犯罪侦查二处则把关二级市场，查处股票交易市场上最常见的内幕操作，虚假陈述。侦查三处也称为期货犯罪侦查处，工作拍档为证监会期货部及中国期货业协会。

　　据相关人员介绍，自2002年3月挂牌以来，证券犯罪侦查局已直接经手了很多耳熟能详的大案。如大连证券专案，湖北蓝田股份有限公司提供虚假财会报告案、银广夏提供虚假财务报告案、“亿安科技”、“东方趋势”、浙江证券操纵股票交易价格案……。

　　在公安部下发的关于成立证券犯罪侦查局的文件中，明文规定，证券犯罪侦查局可“对重大案件视情提前介入”，而且在平时也要“对辖区内证券、期货犯罪活动进行调研”。证券犯罪侦查局的未雨绸缪，为案发后的“兵贵神速”提供了效率保证。

　　2003年末，六个侦查分局的设立，表明司法权限介入证券监管的方式将向地方渗透。

　　“分局按地域组建，选取东南西北中的几处要塞，向周边地区辐射监管。”公安部一位相关人员告诉本刊。上海深圳因为是交易所重地，所以均为副局级建制，各有30名编制。北京、成都、大连、武汉则为处级单位，各有15名编制。

　　前有交易所把关市场准入，中有证监会全程追踪市场交易，后有证券犯罪侦察局的司法威慑，这样的监管体系是否有效呢？

　　“可以说，政府力量在证券市场上的监管已是无处不在，但这并没有成功地防止证券犯罪。”中国社会科学院金融研究所研究员易宪容说。

　　谁限制了监管权力

　　政府无处不在，但整个监管却濒临失效。“这是因为政府的过度参与造成市场大环境的扭曲。在这样的背景下，证券犯罪侦查局的作用也非常有限的。”上海证券交易所研究中心主任胡汝银对本刊说。

　　胡汝银认为，一个好的监管体系首先要有清晰的监管目标，比如防止欺诈，保护市场透明公正，降低风险。

　　美国证券交易委员会(SEC)便是这样一个目标单一，超然于政府之外的独立组织。它的基本使命是保护投资者和维护证券市场的廉正诚实，只对国会负责，与纽约证交所、证券业协会都没有行政隶属关系。成立于1998年6月1日的英国金融服务局(FSA)，则是包括银行、金融投资和保险在内的整个英国金融业的“超级监管者”。但这是一家非赢利的私人公司，没有股东，只有一个董事会，其成员由社会人士自由应征。

　　“与美英两国监管机构的纯粹独立相比，中国证券监管机构的角色定位和职能分配显得有些非驴非马。”胡汝银认为。

　　虽然在当初进行制度设计时，中国证监会形式上被界定为不纳入政府序列的独立的事业单位。但在实际运作过程中，中国证监会在成立之初便已成为一个“副部级”的政府机构，2000年又升格为“正部级”机构。

　　在证券市场上，大量的国有股使政府成为最大的市场参与者。对证券监管机构来说，受制于政府又要管制政府，是一件“不可能完成的任务”。“监管者的坚牙利齿被包了起来，证券监管过程成了一个复杂的政治过程。”胡汝银说。

　　和政府之间理不断的联系，使证监会有很多相互矛盾的目标。如稳定市场、保护投资者、满足国家领导者与政府的偏好和意愿等等。目标之间的相互掣肘，大大限制了它监管职能的发挥。

　　以“铁面包公”形象进行证券监管的证券犯罪侦察局也难逃厄运。“它也是隶属于政府的职能部门，也要服从于政府大的目标。”胡汝银说。

　　因此中国证券市场的有效监管并不是增设某个机构，加派一些人力就可以拯救的。在胡汝银多年的研究中，中国证券市场监管改革的基本方向可概括为“更少的管制和官僚统治，更好、更专业化的监管”。

　　“监管机构的独立化是一个必要趋势，但目前还没有启动。”胡汝银说。这条实现有效监管的必由之路，要依靠研究人员发现并提出问题，在社会上形成共识，然后在实际操作中联手推动，“而这需要很长的时间。”

　　稿件来源：中国《新闻周刊》作者陈晓