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大势观察韩俊
2004年中央农村工作会议决定逐步降低农业税税率，今年农业税税率总体上降低1个百分点，取消农业特产税，同时鼓励有条件的地区进一步降低农业税税率或免征农业税。这是完善农村税费改革，切实减轻农民负担的重大举措。应该看到，目前农村税费制度改革仍然是在旧的城乡利益格局没有根本改变的背景下进行的，农村税费改革所要达到的最终目标，
应是按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步取消一切不应该由农民负担的税费，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，创造条件逐步实现城乡税制统一。
现行农业税制度存在的主要问题
1、税制不科学。农村税费改革后，农业税是按土地的常年总产量计征的，没有考虑当年总收入扣除生产耗费后的实际所得，这个常年产量既包括农民销售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等。也就是说，没有把农产品作为商品，而以农产品的产出来计税，从而出现了有的农民种地赔钱还得照章纳税。从世界各国来看，不论是否单独开征农业税，都是对农业商品流转额或农民的净所得课税。我国改革后的农业税，既不是对农民从事农业的净所得征收所得税，也不是按商品流转额征收商品税，实际上这种农业税已经退化为定额的土地税，或更像地租。特别是，目前农业税税基中，包括了农民用于最基本的生存支出，如口粮支出、教育支出和医疗支出等，在征收农业税时对农民的基本生存支出不作任何抵扣显然是不合理的。
2、税率并不低。农村税费改革后，农业税税率统一为不高于常年产量的7％，附加税率统一为不高于正税的20％，合计为不超过常年产量的8．4％。大多数地方实际执行的税负都是8．4％。无论是与我国历史上的农业税率相比，还是与其他国家农民承担的税负相比，按土地常年总产量征收8．4％的农业税，税率都偏高。假定农产品的商品率是50％，如果把我国按土地的常年产量征收的农业税换算为按商品征税，其实际税率则是16．8％。如果再考虑农民在购进农用生产资料时其中所含的增值税不能抵扣这一因素，据国家税务局估算，实际农产品增值税税负要达到19％。而对比工业品，增值税一般税率是17％。农产品增值税率比工业品高，这在世界上是少有的。以西欧一些国家为例，其农业增值税税率大都在20％以内，但如果考虑政府对农业的优惠，农业实际负担的增值税税率，法国为7％，德国为6．5％，意大利谷物为2％，卢森堡为5％，荷兰为4％，奥地利和比利时为6％。菲律宾、土耳其等国对农业则实施零增值税率。应当说，在目前农业税制下，我国农民承担了非常高的税负，已超出农民的承受能力。我们对中部地区一些县粮食生产效益变动的分析表明，农村税费改革后貌轻实重的农业税赋，几乎榨尽了粮食生产的全部剩余，而对从事粮食生产已无利可图的农民来讲，这种课征实际上就是对农业既有积累的掠取，其结果只能导致农业在简单再生产层次上循环。
3、税负不公，城乡不平等。农村税费改革前，农民负担一部分按地亩收取，一部分按人口收取。改革后是“谁种地，谁负担”，这样势必出现人多地少负担就轻、人少地多负担就重的状况。农村税费改革后征收单一农业税的办法虽然在总体上减轻了农民负担，但却会造成税负不公，在减轻非农户和兼业农户负担的同时，加重了纯农户的负担。城镇个体户的增值税有月销售额600～2000元的起征点，工薪阶层所得税也有月收入为800元的免征额。而农业税并没有起征点和免征额，无论土地常年产量是多少，是自用还是外销都要纳税，按全额计征，这不符合税收公平原则。如果按照城市居民纳税的起征点和免征额的规定，绝大多数农民无须纳税。
统一城乡税制
是我国农业税制度改革的目标
现在正在试点的农村税费改革，实质上是对传统农业税制进行的改良或修补。城市偏向的国民收入分配政策以及城乡二元税制结构是农民负担过重的根源之一。从根本上减轻农民负担，必须突破现行城乡二元税制结构，统一城乡税制，在税收制度上对农民平等对待，
统一城乡税制，有助于对农业进行扶持和保护，提高我国农产品的国际竞争力。从目前来看，我国主要农产品的生产成本和国际主要竞争者还存在着较大的差距。我国农产品成本高，除了生产规模小，机械化水平低外，还有一个重要的原因就是农产品生产的成本外支出高，这里包括了农业税收和相关的各种费用。例如，美国每亩玉米农业生产者平均税收负担为3．89元人民币，我国每亩玉米农业税平均10．72元，另外每亩还分摊24．22元的“三提留五统费”，我国生产玉米每亩分摊税费比美国高出8倍。对于园艺产品、畜产品等一些我国在国际市场上具有比较优势的产品，由于我国设置了较高的农业特产税率，在一定程度上削弱了它们的出口竞争能力。因此，取消现行专门针对农业征收的税收，是我国政府扶持农业发展的有效途径，其现实意义是不言而喻的。
逐步取消专门针对农民征收的农业税收在财政上是可以承受的。我国建国初期专门征收农业税的原因是当时农业税占国家税收收入的比重很大，而当前我国农业税所占比重已经很低。2001年我国农、牧业税为285．8亿元，耕地占用税、农业特产税和契税为195．9亿元，农业各税合计为481．7亿元。农业各税只占2001年中央政府财政收入的5．6％。因此，逐步取消农业各税，而将其纳入所得税、增值税等税种的征收范围，总体上不会对我国财政收入产生大的影响。
城乡统一税制是国际上通行的做法。综观世界各国的税收制度，基本不单独设立农业税这一专门面向农业的税种。在统一的税制下，农民的税收负担与其他社会成员一样，按其经济活动的属性，分别在相应的税种下缴纳所得税、增值税、地产税和遗产税等。农民作为纳税人，与其他社会成员享有相同的税种制度，只是在税率和减免等方面与其他纳税对象有所差别。既然不单独设立农业税税种是国际上通行的做法，在我国加入世界贸易组织的后，我国就应该取消农业税税种，把农民的税收负担纳入统一的税制体系。
建立城乡统一的税制的主要对策
1、逐步降低农业税税率，直至最终取消农业税。2002年全国各地征收农业税320．0674亿元和农业特产税99．9531亿元，合计420．0205亿元，占地方财政收入的4．93％，相当于中央财政收入的4．04％。东部粮食主销区的北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南等省市，农业税和农业特产税合计占财政收入比重分别为0．16％、0．29％、0．18％、4．13％、1．02％、3．67％、0．95％、7．76％。其中，福建、海南两省农业特产税远高于农业税，其农业税仅占0．59％和1．18％，只有江苏的农业税和农业特产税所占比重略高一些（4．13％）。如果直接取消农业税以及农业特产税，粮食主销区各省市，除江苏农业税和福建、海南农业特产税数额较大，需要有相应的政策外，本省财政一般不会有太大困难。目前，粮食主销区已经基本具备自行取消农业税的条件，在大多数主销区可以取消农业税，主要由各个省自主决策。取消农业税后减少的地方财政收入，原则上应自行消化。而粮食主产区各省财政很可能发生困难。从粮食主产区的河北、吉林、黑龙江、内蒙、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、四川、陕西等省、区的财政看，农业税和农业特产税合计在财政收入中所占比重分别为8．75％、6．34％、9．15％、8．56％、14．65％、11．01％、13．90％、10．34％、9．85％、7．38％、7．91％、7．79％，应该说比重是比较高的。粮食主产区和和西部贫困地区应力争在3－5的时间内实现取消农业税，所需资金主要由中央财政转移支付解决。
2、把农民的税收负担纳入相应的税收系统。农民作为一个社会阶层，应该有纳税义务。取消对农民单独征税的税种后，可以对农民征收所得税。由于我国大多数农户经营规模很小，农民又大都没有计账的习惯，如果对农民开征所得税，确实存在计税所得难于确定、征管困难、税收成本高等问题。从国外来看，对小规模农业经营者征收所得税也存在着同样的问题。国外解决这一问题的做法是采取农业标准课税法，即以确定的标准农业所得作为基准，结合土地面积情况计算农民的农业所得，作为课税的依据。由于个人所得税设置了免征额，可以将绝大多数农民排除在征税范围之外，只有规模化经营的有收入所得的农业生产者才承担税负。
取消农业税后，还可以把农产品税纳入增值税体系。由于农业生产单位规模普遍偏小，没有健全的核算体系，加之农业交易规模较小，农业增值税的征管同样也比较困难。从国外看，在对农业课征增值税时，都采取了减免税和其他一些特殊的照顾方法。如欧盟对农业实行的统一加价补偿法（该方法是在销售农产品时，按照所销售的农产品价格和统一加价补偿率，向农产品的消费者征收一定的加价额，作为农民在购买农业生产投入物时所支付的增值税款的补偿）、拉丁美洲国家实行的农业投入物零税率法等。总之，征收技术上的困难不应成为城乡统一的税制的障碍。
3、制定对农民的税收优惠政策。在统一的税制下，各国出于保护农业的考虑，都在税率和抵免等方面对农民制定了各种税收优惠政策。我国农民收入水平低，长期以来农民负担重，农村需要休养生息，不应把从农业中征税作为增加财政收入的来源。在税收政策上对农民应该有所倾斜。
4、将农村公共品的供给纳入各级财政负担的范围，完善农村公共财政体制。如果实行城乡统一的税收体制，来自于农业的税收总量会有较大幅度的下降。农业税收制度改革实际上是一项宏大的系统工程，涉及到方方面面的配套改革。长期以来，公共财政对农村社会事业的支持有限。解决公共财政对农农村和农民的支持问题，必须把农业税收制度改革与建立和完善农村公共财政体制作为一个整体来考虑，通过加大转移支付，扶持农村义务教育、计划生育、消除贫困、环境保护等社会事业，改善农村中小型基础设施，让公共财政的阳光普照广大农村，让公共财政的雨露滋润亿万农民。
（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）
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