本报记者王凤君北京报道 中国的食品、饲料企业面临着前所未有的困境。
2003年12月12日，美国FDA（食品药物管理局）规定，今后国外食品及饲料企业向美国出口必须通过FDA生物反恐注册。
美国是中国农产品第四大出口市场，2002年中国对美出口农产品达16.3亿美元，占全部农产品出口的9％左右，主要出口品种为水产品和园艺产品。
国家认监委注册管理部的顾绍平表示，FDA注册范围涉及到了除农业部主管的肉类以外的所有出口食品，范围之大“前所未有”，对我国企业影响重大。
美国FDA祭出重拳缘于“9·11”恐怖袭击。美国以应对生化反恐为由，于2002年6月颁布了《2002年公众健康安全与生物恐怖主义预防应对法》（以下简称《生物恐怖法》）。为执行该法，2003年10月10日，美国FDA正式发布了《食品企业注册法规》（以下简称《注册法》）和《进口食品提前通报法规》（简称《提前通报法》）。
根据FDA《注册法规》，美国本土和对美出口的食品及饲料企业，在生产、加工、包装、仓储、运输及外贸、出口供货等方面必须在FDA进行注册，未注册者将在入境港口遭到扣留。
顾绍平分析，由于我国90％对美出口的企业都是中小企业，它们将在贸易费用提高和准入门槛提高后面临困境。估计FDA注册制度的实施，将对我国3000家企业造成直接影响，对1万家左右企业造成间接影响。
注册和提前通报的烦恼
国家商检研究所质检认证中心副主任李莉介绍，FDA注册过程本身并不复杂，也不需要费用，但注册涉及内容较多，如果企业对FDA相关法规精神不能吃透，将会对企业造成很大损失。
陕西中益公司是一家经营农产品及金属工艺品的公司，产品远销东南亚、欧美市场。该公司李彬女士告诉记者，中益目前“处境不妙”。公司是进出口公司，不是加工厂，按照FDA规定，企业能够进行注册的只有加工厂和仓库。中益下辖很多生产企业，如果按照FDA的规定，这些企业都要一一注册，“这个工作量太大，也很麻烦，非常不现实”。
另一方面，中益的产品“五花八门”，很多产品从农民处收购，其收购、加工点一般都很小，根本不具备申报企业的条件，所以他们以一个仓库的名义来注册。“但实际上不是仓库，将来还是有麻烦。”李说。
与陕西中益相比，海南一些企业的遭遇则更令人深思。海南进出口检验检疫局的黄处长告诉记者，目前该区对美出口的10多家企业基本注册完毕，但注册之后跟代理商签协议却不容易。因为FDA注册有生物反恐的因素在里边，“那边的人认为签了协议，责任重大，同时害怕美国找麻烦，所以就不敢签这个协议”。
根据美国FDA规定，国外企业如要成功实现在美注册，必须指定代表该国外企业的“美国代理人”。“美国代理人”是FDA与国外企业日常交流的联系纽带。李莉告诉记者，如果美国代理人不能把FDA信息及时返回给企业，企业对FDA的要求会一无所知，更谈不上按FDA要求去做。
业内人士认为，美国代理人必需具备安全可靠、贸易中立、稳定长久、值得信赖这四个条件。据记者了解，目前有相当一部分国内企业从安全角度考虑，通过找自己的进口商或在美国设办事处方式来确定美国代理人。
相比于《注册法》，《提前通报法》则要麻烦得多。FDA规定，企业必须在货物到达港口的5天之内开始提交“提前通报”，5天之外便不再接受。按规定，海运到达前8小时，空运、铁路运输为到达前4小时，陆路运输为到达前2小时提前通报。如果企业不按规定提前通报，其食品将被拒绝入境并扣留在入境港。
深圳进出口检验检疫局宋春华女士告诉记者，深圳对美出口相关企业走货基本是通过海运。而这8个小时之内，提前通报要交很多表格，企业要上网把所有资料输进去，手续非常繁琐。
贸易壁垒
事实上，FDA为了达到“生物反恐”目的，除了注册法规和提前通报法规外，还有更严密的措施。
国家商检认证中心主任李经津透露，就在公布注册法和提前通报法之际，美国FDA还决定发布另外两部法规———《食品企业记录建立和保持法规》（简称《记录保持法规》）和《可疑货物行政扣留法规》（简称《行政扣留法规》），为前面两部法规保驾护航。据悉，后两个法规在今年1月左右将正式实施。
业内人士认为，这4部法规密切相联，环环相扣。
李莉指出，这4部法规反映出一个出口企业清晰的可被追溯路线。注册是对出口企业基本情况的备案；提前通报反映出每一批货物出关所经历的路线图及出口产品基本状况；《记录保持法规》掌握了货物的来源去向；而一旦FDA发现企业在前三个环节有问题———注册不准，没及时通报，记录残缺等———其货物就会被扣留，前三个环节反映出任何问题会进入下一个流程———可疑货物扣留。
李经津说，这4部法规中对企业威胁最大的就是《行政扣留法规》。如果货物扣留是跟前3个法规有关，那么这种扣留属程序性的；如果货物的扣留跟行政扣留法规有关，那后果就相当严重。
根据《行政扣留法规》，只要FDA有证据或信息表明企业的产品对人或动物的健康构成威胁，就有权力扣留货物。这可能是出口企业将来要面临的一个最大问题。
李说，货物扣留以后，FDA允许企业有5天的上诉时间，这期间FDA要对企业的货物进行实际检验。如果最终检验结果确认这些产品不安全，货物就不能进入美国。但李表示，即便货物最后确认是安全的、可以放行，因为仓储、运输等一切费用开支，企业在这期间的损失仍然很大。
此外，如果出口企业所在地发生过疫情，或者这个地方农药残留超标，FDA也会对食品安全性产生怀疑。
李经津指出，FDA这4部法规的实施将为美国设置贸易壁垒人为地创造了条件。
李经津认为，美国代理人在美国有固定地址，受到美国法律约束，FDA间接地通过美国代理人，把其法律约束扩展到国外的企业。
正是因为此，去年9月中下旬，中国和许多国家都提出让FDA取消美国代理人这一条。但最后，FDA还是坚持保留，而且正式法规“比原来草案更强化了”。“但FDA同意，企业可以自己找美国代理人。”
为了应对紧急情况，国家认监委于去年11月14日和11月26日，分两次公布了对美注册通报咨询热线和4部紧急援助电话。此外，中国商检研究所已制订了24小时紧急援助预案，其在美国的办事处，将为可能出现的货物扣留提供援助。
但从目前国内对美食品出口企业注册情况来看，情况不容乐观。记者了解到，截止到2003年12月12日，湖北局共40多家企业中，目前备案注册的只有20多家；陕西局共有登记企业20家，目前注册的有10多家。而据宁夏局张先生讲，该局总共有对美出口的食品企业30家，到目前为止注册的只有1家，此外还有2家在联系。
据中国商检所透露，在国家认监委注册的对美出口的食品企业共有3000多家，据不完全统计，现在已经完成注册的企业仅在一半左右。图：
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