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新一轮司法改革不再是司法体制内的一种技术改革，而是政治体制层面上的一场整体变革
□本刊记者吴小亮/文
种种迹象表明，一次自上而下的司法体制大改革来临了。
2003年岁末，来自最高人民法院和最高人民检察院的消息表明，两院内部改革方案已经初步确定，近期有望出台。
消息传出前不久，中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干就在全国政法工作会议上强调，要积极稳妥地推进司法体制改革。
两种改革走向
新一轮司法改革的总体走向引人关注。
在学界和业界中，目前关于司法改革的走向主要有两种意见：一种意见是保障审判权的独立，也即司法独立，要改变司法的行政化、司法的地方化以及司法人员的非职业化的现状。另一种意见是加强对司法的监督，尤其是加强对司法的外部监督。
最高人民法院院长肖扬曾将中国现行司法制度存在的问题概括为：审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化。作为以致力推进司法改革而赢得广泛赞誉的中国首席大法官，肖扬的上述概括已被广为接受。分析这三大问题，无一例外都是中国司法不独立的现实表现。
“我坚持认为，现在的法院体制、法官体制、诉讼制度之所以存在着这样那样的问题，和司法部不独立这一症结是密切相关的。”中国人民大学法学院陈卫东教授说。北京大学法学院贺卫方教授也也一直强调，实现司法独立在司法改革中的重要性。在他看来，司法独立与法官选任、司法权行使、法院管理以及司法职业伦理等制度的改革和建设都是十分密切相关的。
所以，要保障司法独立已成共识。，而要实现司法独立，首先要对司法机关的人事和财政制度进行变革，使司法机关的人事、财政独立于地方行政。其次要提高司法人员的素质，严格法官选任制度，使法官职业化。
关于司法监督，清华大学法学院张卫平教授指出：“这一改革走向的产生有一个背景——司法腐败。”比起其他腐败，司法腐败的危害更大，因为司法机构本身的功能之一就是监督腐败行为。所以有些人因此认为，为防止司法腐败，只能强化外部监督。但令人遗憾的是，目前这种外部监督常常表现为行政权力的干预。张卫平认为，司法审查有自己的规律，这套规律应该源于法治本身的要求。也就是说，既然是要建立法治社会，实现社会正义，那就必须有一个超越任何个人、团体、机关的独立判断的机构。必须保障司法独立，强调合法监督。
“我们需要的是在司法独立的前提下，加强司法监督机制。”张卫平说。
四大改革焦点
确定基本走向之外，司法改革的关键还在于解决具体问题如何改之上。学界和业界普遍认为，当前司法改革要从以下四个方面寻求突破——
一、收回关于死刑核准权。根据我国现行刑法和刑事诉讼法规定，死刑案复核权应该由最高人民法院行使。但从上世纪80年代中期起，出于“严打”的需要，部分案件(主要是危害社会治安的严重刑事犯罪案件)被下放到各个高级法院。
“这一下放就是20多年，”陈卫东教授说，“现在看来，死刑案件在全国由于没有最高人民法院统一的核准死刑判决，导致各地对死刑案件的判决标准不统一。以经济案件为例，相同金额的贪污案在不同地区会有不同判决。”
虽然我国刑事诉讼法明确规定了死刑复核程序，但由于死刑复核权被下放到各高级法院，就造成了目前死刑复核程序和二审程序合二为一的局面，这意味着，为防止错杀而设立的复核程序在实践中徒有虚名。“收回死刑复核权，由最高人民法院统一行使，目前已经基本达成共识。”陈卫东教授告诉《财经》。
二、建立多元审级制度。建国后我国就一直实行两审终审制度。陈卫东教授分析说，两审终审制的好处是提高了审判效率。但由于两审终审，两级法院主要是在地方设置，而且是在行政区划内设置的，因此导致了大量的地方保护主义现象。同时，由于法院内部上下级的不独立，加之现在实行的错案追究制，使得下级法院的审判权受到限制。
有鉴于此，有学者提出建立多元审级制度，即以两审终审为基本内容，辅之以特殊案件的三审终审和一审终审的审级制度。对于重大案件可酌情采取三审终审制，对于轻型案件则可采取一审终审的简易审判程序。
三、限制审判监督权。在刑事诉讼中，审判监督权其主要体现在再审程序上。在实践中，“无限申诉，无限再审”的情况屡有发生，这使得法院的判决永远没有终结。在民事诉讼上，审判监督权体现为检查监督权。对此，张卫平教授比喻说，“如果把民事诉讼的三方——法院、原告和被告看做一个三角形，则检察院作为行使检查监督权的检查人介入后，就会增加一个角，使三角形变为四边形，并有可能因此破坏当初的平衡。这是因为，检查人的介入，势必会增加一方当事人的分量，并与另一方当事人对抗。
因此，张卫平和陈卫东两位学者都认为，无论在刑事诉讼还是在民事诉讼中，都需要对审判监督权加以必要的限制。
四、实行劳教司法化。在2003年国务院废除收容遣送制度之后，改革劳动教养制度的呼声日益高涨。“劳动教养是行政机关单方面剥夺限制人身自由的一种方式，在事实上已严重侵犯了人权，必须改革。”陈卫东认为。
劳教制度如何改革？陈卫东教授认为实行劳动教养司法化是唯一的途径：今后凡是公安机关要对公民实施劳教，必须向法院提出申请，由法院进行审查后作出允许还是不允许的决定。由此，公安机关将由劳教的决定者的身份变为申请者的身份。
大区法院设立在望
《财经》获悉，在司法改革的诸多方案中，设立大区法院的方案很可能会被高层采纳，并在司法改革中有所体现。
这项改革方案的提出，可以追溯到2003年3月召开的在十届全国人大一次会议。在那次会议上，民革中央、致公党中央首次联合提交提案，该提案建议，在全国设立七个跨区域民商事法院，作为最高人民法院的派出机构，对相关案件进行三审。随后，一些学者在各种会议上也纷纷强调设立大区法院的可行性。
陈卫东教授认为，建立大区法院的最大好处在于可以破除司法地方保护主义。目前我国司法地方保护主义问题十分严重。首先是表现为在判决执行难上，不少异地执行由于地方政府的干预而无法实现；其次表现在审判过程中，一些地方政府干预司法审判，递条子、打招呼的现象屡见不鲜，严重影响司法的公正和效率。设立大区法院后，即使在地方二审时遇到行政干扰和阻碍，还可在大区法院进行三审终审。而大区法院因为是最高院的派出机构，不受地方行政牵制，因此可保持审判的独立性。
此外，大区法院成立后，还可作为最高院的派出机构行使死刑复核权。最高院之所以迟迟不把死刑复核权收回，也与其自身无力承担如此繁重的审判任务有关。
一直以来，困扰大区法院设立的一个主要问题是人员的编制。目前最高院审判人员的编制大概为五六百人，如果设立七个大区法院，就要大大增加编制和财政经费。对此，张卫平设想：“大区法院可以只设刑事民事机构，不必严格参照一般法院设立全套机构。这样就可以大大减少人员编制和经费，在事实上等同于把最高法院的部分职能分散到各地。”
学界对此也有不同的声音，贺卫方教授并不赞成这种做法，他认为改革应该从基层做起。采取大区法院的方式，在高院之下建立独立于省级法院的法院，往往只能对民事案件数额较大，刑事案件恶劣的跨区域案件进行审理。而事实上80%的案件都是基层法院受理的，这种方法是治标不治本的。“不能大案件要求公正小案件就不要公正了。”
抛开学界争论不说，高检对大区法院的设立，一直以来也颇存异议。有消息称，最高院也可能采取另一方案，即在最高院增设四个刑事审判厅。
纳入政治体制改革范畴
从1997年10月中共十五大提出司法改革算起，作为党和国家一项重大部署，司法改革的历程至今已逾四年。应当承认，在这四年中，司法改革在庭审方式改革、国家统一司法考试制度的建立等具体措施上取得了若干成果。但这种改革方式基本沿袭了以往“头痛医头、脚痛医脚”的做法，缺乏统一的改革规划和明确的改革步骤。
随着司法改革的逐步走向深入，仅凭单个司法机关对的试验性的零敲碎打，或仅对某项具体措施进行改革都已经远远不够。一场从全局出发、协调各部门的整体改革已势在必行。值得注意的是，中共十六大报告中明确阐述了司法体制改革问题，并将其纳入政治体制改革的范畴予以强调，新一轮的司法改革已经不再被视为司法体制内的一种技术变革。
进入2003年，新一轮司法改革的轮廓已日渐清晰，但其中并非全无曲折。
在2003年5月SARS疫情最紧张的时候，中央政治局常委曾召开会议，专门讨论司法改革问题。5月中旬，中央政法委组织专家进行讨论，并宣布成立由罗干担任组长的中央司法体制改革领导小组，指导全国司法体制改革工作的进行。这一决定的作出实际上标志意味着主导中国司法改革进程的核心机构已经诞生，也意味着一种全新的、自上而下的司法改革模式最终确立。
6月，罗干在对全国法院开展的司法大检查中作出重要批示：要从司法大检查中研究如何推进司法改革。紧接着，中央司法体制改革领导小组开始了马不停蹄的工作，先后听取了高检、高法、公安部和司法部等部门的意见，同时也听取了专家学者的意见。而各相关部门也迅速作出反应，分别成立了各自的司法改革领导小组，并由各部门主要负责人挂帅，从全国各地调集精兵强将参与该项工作。
出人意料的是，几个月后，司法改革的调子却突然低了下来。消息人士分析，在司法改革的过程中，各部门制定的方案难免有部门利益冲突，有些冲突还相当激烈，一时难以调和，这直接导致司法改革步伐迟滞。对关于参与其中的各相关部门，有人形象地比喻为：人民法院在“大闹独立”，检察机关“死守阵地”，司法行政机关在“大揽权力”，公安机关则“坐收渔利”。尽管遇到了各种问题，但司法改革的步伐仍然在以前所未有的力度向前迈进。-
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