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房地产税制的基石是土地制度问题。土地批租制实行至今，大部分房地产已经一次性交纳了多年的土地税费，未来的“物业税”将如何面对重复征税的困惑
□本刊记者 李其谚 任波／文
2003年以来，有关“开征物业税”的说法，渐渐从学界建言和政府的内部设计，走
向社会和寻常百姓家。
财政部税政司副司长史耀斌告诉《财经》，所谓“物业税”，其实是财产税的一种。早在10年前，便有学者向国土管理部门提出开设物业税的尝试性建议，尽管未能在实际上列入议事日程，但学界和业界的探讨却一直在持续。
一个突破性的进展是，2003年10月份举行的中共十六届三中全会上，开征物业税的内容终于写进了全会的公报，其措词表述为“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”；嗣后，财政部部长金人庆和税务总局局长谢旭人也都在公开场合，阐明我国下一步税制改革的基本思路，其中包括同样的内容。
对此，税务总局地方税司副司长高世星向《财经》作了具体的阐述：“改革现有的城市房地产税、房产税、城市土地使用税和土地增值税，取消相应的有关收费，实现简并税种，构建统一的房地产税制，将是今后地方税务工作的重点。”
财政部税政司地方税处一位负责人的描述与其基本一致。他向记者透露，物业税改革的基本框架是，将现行的房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等收费合并，然后借鉴国外房地产保有税的做法，转化为房产保有阶段统一收取的物业税。一个必不可少的内容是改变现行的按照原值扣除一定比例的征收方法，而是按照一定年限的评估价值对房地产征税。
同时，按照国际惯例，课税对象也转变为房地产业主，其征税范围将考虑扩大到农村。
消息人士向《财经》透露，到目前为止，物业税的税负水平尚未确定，但有一个基本原则，即科学测算现行的房地产税和房地产开发建设环节收费总体规模，令物业税的总体收入规模与其基本相当。
财政部税政司一位负责人告诉记者，有关物业税的调研和试点工作正在税政司的主持下低调进行。调研的内容涉及一系列繁复的测算，包括目前税费的规模、种类和负担，以及在未来的改革中，新旧税费如何更替等等。
“物业税目前我们正在研究，这个税是肯定要征了。”财政部税政司一位负责人对《财经》说。
物业税：“有产者”的税种
开征物业税并非简单的税种转换。
根据我国现有土地使用制度和相关的税收体制，房地产业主享有一定时期内的土地使用权。而他们购入房地产的同时，房价当中其实已经包含了这一固定时期内几乎全部的房地产税费。因此，高房价总是和高税费相对应。而“物业税”的开征，实际上要完全改变原有的体制，将以往在房价当中一次性交纳的税费改成按年收取。相应地，改革后房地产的初始价格也应当有所降低。
我国现有的土地使用制度可以简称为“批租制”。改革开放以来，我国内地借鉴香港等地的做法，在土地所有权属于国家的前提下，规定用地者可以向政府购买一定期限内的土地使用权，这就叫“批租”。根据土地的不同用途，批租的期限一般从40年至70年不等，而其大部分有关的税费，用地者须一次性支付。
土地批租制给各级地方政府带来了一块丰厚的财源，不过，这种做法实际上是将后50至70年的土地收益一次性收取，是本届政府在花后届政府的钱，靠“寅吃卯粮”搞建设，其必然的后果是对土地的滥用。如此制度下，和按年支付税费的土地管理制度比较，批租制下的初始地价当然相对较高。(参见辅文《土地批租制之弊》)
专家一致认为，和批租制的一次性定价不同，征收“物业税”实际上代表了另一种“细水长流”的土地管理体制和相应的税费制度。
记者了解到，上世纪90年代中期，国家土地管理局即有学者提出征收土地财产税的建议，其初衷是限制土地的过度使用。也许是因为当时“批租制”实行不久，各方面矛盾不甚尖锐，此议最后不了了之。随着时间的推移，有鉴于批租制的种种弊端愈演愈烈，征收“物业税”的呼声日益受到重视。
和批租制下房地产业繁复的税费相比，“物业税”属于财产税类，其征税的环节集中在财产的保有阶段。根据国际惯例，需要有关部门定期对房地产市场价格进行评估，每年按照评估价值对房地产所有者征税，其实质是将使用土地所需支付的地租按年收取。
建设部政策研究人员赵燕菁认为，目前国内所购的住宅属于把50至70年的财产税(地租和规费)一次性交齐，而其他国家大多采用逐年缴交的办法。如果改用财产税的形式分期支付地租和规费，现在的房价就可以大幅下降。据他估算，如果现在的建设成本为100元，把地价和其他费用所占建设成本的比例降到国外的一般水平，将使房屋建设成本立刻降到58元。
国务院发展研究中心副主任李剑阁便是“物业税”模式的积极推动者。他认为，目前的批租制度使得地价较高，房地产价格也随之增高，因而居民置业的门槛比较高。而在“物业税”的模式之下，房地产业的税收征收环节后移，这样可以令房价下降；业主购房之后，每年再交纳相应的税金。这样可以降低居民的置业门槛，另外还可以为地方政府提供稳定的税源，可以使得地方政府改变其短期行为，更加关心投资环境。
中国人民银行行长周小川更是在一年前就撰文指出我国应当借鉴西方土地管理模式。在2003年12月初，他在公开场合全面论述了自己对这项税收改革与城市土地管理的认识。他认为，在筹措城市建设资金方面，这是一种可持续发展的方式。并且，“财产税提高了，使用者就会考虑是否需要继续用这块地方还是换个地方”，这样能够促进城市土地资源的合理配置。
财政部税务科学研究所所长贾康思考的着眼点，是财政分级管理体制下的财政资源分配问题。他认为，在目前，地方政府缺少稳定大宗的税源，若能逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基，不动产税就会逐渐随市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源。面积和造价差不多的一处不动产，坐落于繁华的闹市区或坐落于边远的郊区，在税基的体现上可以相差几倍、十几倍，甚至几十倍、上百倍，这样也能激励地方政府优化投资环境，提升辖区内的繁荣程度，令房地产不断升值，同时也扩大自己的税源，从而形成良性循环。
重复征税困惑
开征“物业税”有利于避免“批租制”的弊端，但从“批租制”过渡到“物业税”，显然要经过一番十分复杂的演化过程。改革的全过程无疑要面对十分复杂的利益消长。
“我们已经承担了这么高的房价，政府如果还打算另外征税，那真是太不公平了！”北京市某大型“三资”企业白领张永好毫不掩饰地向记者表达他的不满。不久前，他贷款购置了商品房，成为众多“有产者”中的普通一员。新房总值70多万元，他首付20万元，月供近4000元，此外每个月的物业费，水电、煤气、暖气、电话等开销平均接近千元。
记者了解到，一旦“物业税”付诸实施，税务部门就将向符合条件的房地产业主分期收取大笔税金。其依据是房地产的市场评估价格，房价越高，纳税就越多。如此前景当然让张永好这样的“有产者”心生不满。
这种抱怨是可以理解的。很显然，物业税最大的改变，就是将房地产开发建设环节的部分收费负担转入物业税，这无疑会提高房地产拥有和使用环节的税负。有专家指出，在目前的收入水平之下，多数纳税人的承受能力不强，很多人买房要耗尽一生的积蓄，而房产税将很大程度地增加这部分人的住房成本。
再就是广受诟病的重复征税问题。土地批准制至今已实行了20多年，不少城市即将度过建设的高峰期。“批租制”盛行时期，相当数量的房地产已经一次性交纳多年土地税费。
房地产业的税负主要集中在开发和交易环节，因此新法实施前的大量“老房”的价格中，已经一次性包含了几十年的年金以及其他税费，并且已经纳入财政。而物业税一旦开征，对所有的房地产一律按新法收税，也就意味着重复计征，会令大量“有产者”承受额外的税收负担。
在不久前的一个公开论坛上，周小川在发言中考虑到了这些“有产者”的苦衷。他说：“土地已经批给人家了，而且说了以后只收一点使用费，他可能拿到的是几十年的承诺，现在忽然要变化，利益怎么去找寻呢？这就是一个复杂的问题。”他说。
看来，如何处理过渡时期的税收政策，是开征物业税面临的最大矛盾和难题。针对此，记者了解到，财政部正在研究在新税法实施的一定期限内，对老的房地产采取过渡措施。目前财税专家也提出了几种解决方案。其中之一是对新房和旧房采取不同的税率和征税办法。新房税额的调整考虑土地出让金的因素，而旧房的税率暂时不含有土地出让金并入的因素。
财政部有关人员也表示，物业税的开征需要有一定的措施进行过渡。可以在新税法实施的一定期限内，对老的房地产采取老政策；也可以对收入水平或住房价值在一定标准以下的城镇居民和农民减免征税，使低收入的居民和大多数农民在一定的时期内不用负担物业税；同时，根据经济发展水平和收入水平的提高，逐步缩小减免税的范围。
事实上，由土地“批租制”改为征收按年房地产“物业税”，一个最大的难题也正是如何确定未来的税负水平，包括减免税的具体措施和年限等。这些是最为敏感的问题，财政部和税务总局的有关人士都表示，目前这些重要的内容还在测算中，不能对外透露。
细节与难题
任何改革都必然涉及利益格局的调整。尽管征税问题是一个难解之结，开征物业税的方向已经确定。记者了解到，在财政部与税务总局召开的某些内部研讨会上，官员、学者们目前更为集中讨论的问题是物业税的征收细节。
有专家提出，要实行物业税制度，首先应当明确，租赁土地使用权属于债权还是物权问题。
土地专家黄小虎对土地评估当中的管理问题表示疑虑。黄小虎指出，目前我国房地产税费的征收实际上由土地管理部门和税收部门双重管理。例如房地产税由税务部门征收，而土地出让金则须向土地部门交纳。开征物业税后，必须按照国际惯例定期进行土地评估，一个很具体的问题是，这项基础性的工作届时究竟由谁来承担？
一位在地税局负责房产税征管的工作人员告诉记者，目前有很多企业、部门、事业单位，产权不清、产权与使用权分离的情况非常严重。有很多房屋只有使用权，根本没产权。在实际征管过程中，按照房屋产权人征税的困难相当大，相当一部分是使用人在交税。而物业税作为财产税的一种，从理论上讲应当向房屋的产权人征收，但在目前的情况之下，明晰产权关系尚有相当大的困难。
有关人士透露，在开征物业税之前，需要进行如下几项改革：实行内外房地产税制的并轨；将土地出让金纳入土地使用税；调整土地使用税税额，对新、旧房屋考虑开征不同的土地使用税的税额；对从事房地产开发交易经营管理的企业和个人调整营业税和契税的税率；逐步建立规范的房地产评估机制。如此，在统一城乡税制的基础上，再适时推出统一的物业税。
清理收费是物业税改革的第一步重要内容。财政部有关人士向记者透露，目前的设想是，通过清理房地产业的乱收费现象，对于不合理、不合法的收费严格取消；只保留一部分有偿的服务、经营性收费和少量必要的行政事业性收费，按照“收益者付费”的原则征收；另外将属于地价的收费，将重归于地价中；此外，一部分具有税收性质的收费将转化为税收，并将其征收环节向后推移，由目前的开发商在建设、交易环节承担改为由拥有或使用房地产的单位和个人在使用、保有的环节承担。
但是，现有的收费中究竟哪些需要保留，哪些取消，哪些替代，还没有最终确定。目前，财政部所做的工作是摸清各个地方的税费负担和种类。只有在全面掌握其真实情况的基础上才能为下一步改革进行规划。鉴于此项工作的复杂性，财政部税政司有关人士表示“短时间内很难完成”。接下来显然将是一个漫长而充满悬念的过程。
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