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税改新政
“从现实的角度，可供选择的途径是用退税指标和代征两税增量，首先保证新增退税额的支付，保证不再欠下‘新帐’。剩下的工作就是专门消化存量拖欠3477亿元的问题，而对这些存量拖欠的解决方法应该存在于新出退税制度之外。”
见习记者孙雷北京报道
新的出口退税制度于2004年1月1日正式启动。这次改革明确了“新账不欠，老账要还”，对以前拖欠税款有了明确的归还承诺；针对中央与地方财政在增值税收入分享与退税负担上不对称问题，出口退税改由中央与地方财政分担；以前由地方政府负责的贴息，改为对“陈欠”退税款由中央财政全额贴息；海关代征两税收入增量优先用于支付退税。
2004年的到来将使中央财政将面临着“新帐”“旧帐”两重压力，中央财政对出口退税新政的执行能力究竟如何？就此，本报专访了刚刚完成商务部相关课题研究的中国社会科学院财政与贸易经济研究所夏杰长研究员。
焦点是退税拖欠问题
《21世纪》：在国务院2003年10月13日发布的《关于改革现行出口退税机制的决定》一文中，对推行新的出口退税制度的原因做了明确的说明，您可以谈谈对这个问题您自己的看法吗？
夏杰长：简单看，造成我国近年来出口退税拖欠的原因包括以下几个方面：（1）1998年以来为了应对通货紧缩和全球经济萧条，扩大外需，出口退税率连续提高；（2）出口的连续快速增长；（3）中央财政支付压力凸显，特别是积极财政政策的实施和支付大量转轨成本，使中央财政年度计划退税指标额度远远不能满足实际应该退税额度的增长；（4）中央与地方在出口退税上的收支责任不对称，造成对发达地区的隐性转移支付，造成地方政府在“增收”与“退税”上的激励不对称，应征未足额征收与出口骗税并存。
我国出口退税在实际运行中产生了众多问题，其集中的焦点为出口退税拖欠问题。解决好了出口退税拖欠问题，也就基本上解决好了整个出口退税制度安排的问题。在我看来，解决严重拖欠问题已经成为我国出口退税改革的首要目标和关键所在。《决定》中强调，如不及时采取有效措施予以解决，势必影响企业正常经营和外贸发展，给财政金融运行带来隐患。也充分承认了解决退税拖欠问题成为这次改革的直接推动力。
严格区分“新增”“陈欠”
《21世纪》：那么，在您看来，新的出口退税制度能否有效解决退税拖欠的问题？
夏杰长：在这方面，我们做过大量测算和深入研究。根据我们的测算，这次改革是否能够真正解决拖欠问题，关键看中央财政前两年的执行情况。从推算中我们可以看出，政府在政策推出中考虑到了地方财政的承受能力，地方财政承担的退税在刚开始几年总额较小，并逐步上升。改革成败的关键看中央是否真正能实现“新帐不欠，旧帐要还”的承诺。
按照我们的测算，如果将海关代征两税增量全部用于支持出口退税，那么在2006年以后，出口退税财力将逐步充裕，中央财力安排能够保证退税支出，保证“旧帐要还，新帐不欠”。但是我们注意到在2004和2005这两年，即便用足了全部两税增量和退税指标，仍然存在巨大的退税缺口，缺口分别达到1943.79和1729.21亿元，中央财政在这两年内的退税支出财力只能基本上保证新增退税额度。
现在，问题的关键在于，如何弥补新退税机制实施的前两年存在的巨大缺口问题。如果选择必须在两年内消化掉所有拖欠，则必须另觅退税资金来源。从资金数量上看，用2004和2005年海关代征的全部两税总额加上退税指标安排，基本上可以实现偿付，但是这在预算和操作上可能都会遇到障碍，也没有理论支持。也难以从其他方面筹集到如此巨额的资金。如果选择多年消化，从新退税机制的安排上是可以接受的，因为《决定》中只是强调了保证要偿还旧帐，但没有做出明确承诺一定在2年内实现。
所以，从现实的角度，可供选择的途径是用退税指标和代征两税增量，首先保证新增退税额的支付，保证不再欠下“新帐”。剩下的工作就是专门消化存量拖欠3477亿元的问题，而对这些存量拖欠的解决方法应该存在于新出退税制度之外。我的建议是，应该将截至2003年底积累的约3477亿元拖欠用单独帐户处理，以严格区分“新增”和“陈欠”，实行新旧分离。这是保证新机制不背历史包袱的有效选择。
当心潜在弊端
《21世纪》：自从《决定》出台后，关于新的出口退税制度的讨论就一天天多了起来。我们想知道的是，新的制度在努力克服旧有制度的一些弊端的同时，是否也存在一些需要人们关注的问题呢？
夏杰长：当前关于新退税机制的讨论，更多的人将注意力放在了综合退税率下降3个百分点和相应的结构调整问题上。当然，这是新退税机制影响最为直接的地方，但是新退税机制中尚有很多问题值得关注，特别是其中一些潜在的问题。在这里，我想提出几个受关注较少的问题：（1）用海关代征增值税和消费税增量优先用于满足退税支出缺乏理论支持，也与我们正在努力构建的公共财政框架不相适应。即便我们保证了退税支出，我们很难保证在全国总体财政支出预算中的其他部分不受到此政策的挤压。也许有人会认为在我国近年税收收入高速增长的情况下，这样的担忧大可不必。但是，在我国支出结构总体缺乏科学性的前提下，我们很难确定这不会引起新的支出矛盾问题。
（2）必须高度关注地方政府行为。在我们的测算中，新退税机制在短期中由地方财政承担的额度较小，但很难保证地方财政能完全履行退税责任。因为地方财政地区间差别很大，各自财力和支出约束均存在很大差异，在地方财政普遍吃紧的情况下，出现新的退税拖欠并非危言耸听。如果出现新的拖欠，怎么办？
（3）地方分担退税机制可能引发严重的结构问题。如果由地方分担出口退税款，只能由出口企业所在地负担。但是出口退税是退还出口货物在国内生产流通各个环节缴纳的税款，每个环节的增值税实际是在不同的地方缴纳。由于出口货物在出口环节实行免征增值税的政策，出口企业所在地很可能没有从出口货物中征收一分钱的增值税。在没有征税的情况下，让地方负担出口退税款，将导致出口越多，地方财政包袱越重的后果。在这种情况下，地方政府鼓励出口的积极性将受到影响，可能限制本地企业到其他地区收购货物出口，或者拖欠企业的退税款，对整个外贸流通秩序将产生负面影响，甚至引起严重市场分割问题。
（4）关于新退税机制与人民币币值关系。由于近期人民币的升值压力问题成为全社会关注的热点，许多人将这次退税率的调整视为政府为减少升值压力的手段，其中不乏专家。在我看来，人民币币值稳定问题是一个更为宽泛的论题，涉及更多的经济变量。新退税机制的推出可能在客观上具有减少升值压力的作用。但是不应该过分强调下调退税率与人民币币值之间的关系。那种将减少升值压力作为此次新退税机制出台的直接原因的观点，就更不可取了。
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